הפעלה/כיבוי מצביע לבן גדול
הפעלה/כיבוי מצביע לבן שחורעל המשמר | כיצד להגן על מעמדם של שומרי הסף המשפטיים במערכת הביטחון || עידית שפרן גיטלמן
///מדיני - ביטחוני
מחלוקות רבות מאפיינות את החברה בישראל, שהולכת והופכת משוסעת ומקוטבת עם השנים. אחד האתגרים המרכזיים הניצבים בעשור האחרון לפתחם של שוחרי הדמוקרטיה הוא זה הקשור במתקפה על מערכת שלטון החוק, על נציגיה השונים ועל העומדים בראשה. אחד מהיבטיה המורכבים של מתקפה זו ושל מסע הדה-לגיטימציה הנלווה לה הוא כרסום במעמדם של שומרי הסף בגופי הביטחון, ובראש ובראשונה בצבא. כרסום זה חוסה בצילם של טיעונים המוצגים כשיקולי ביטחון והפונים לבטן הרכה של החברה בישראל ומבקשים להטמיע בה נרטיב של איום קיומי. חיילי צה”ל מסכנים את חייהם למען אזרחי ישראל, ועל כן קל לשכנע חלקים נרחבים בחברה הישראלית שמי שמבקש להגבילם על ידי עקרונות משפטיים או מוסריים הוא טהרן המוכן לפגוע בביטחון המדינה או באזרחיה.
נייר מדיניות זה מבקש להתמודד עם הפגיעה במעמדם של נציגי מערכת המשפט בגופי הביטחון, כחלק מהערעור על שלטון החוק בכללותו. מטרתו היא להשיב את אמון הציבור במערכת שלטון החוק ולחזק את האתוס שלפיו חובתם של הצבא וגופי הביטחון להתנהל לאור עקרונות המשפט איננה מוטלת בספק. לצד זאת, הנייר שואף להטמיע ציבורית את העמדה לפיה צעדים הפוגעים בערכי היסוד של הדמוקרטיה אינם תורמים לביטחון המדינה, אלא מחלישים אותו; הן באופן ישיר, למשל כשהם מחמירים את המצב ההומניטרי בעזה ובכך נוסכים בפלסטינים ייאוש ומעודדים טרור, והן באופן עקיף, כשהם מסבכים את ישראל ואת מפקדי צה”ל בזירה הבינלאומית. יש לציין כי בעמדה זו מצדד רובם המכריע של בכירי מערכת הביטחון.
הנייר בוחן מספר דרכים אפשריות לפתרון הבעיה, לאור יעדים כמו חיזוק אמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים ושמירה על זכויות יסוד ובפרט ביטחון, ושיקול מעשי בדמות ישימות פוליטית. הפיתרונות הנבחנים הם הותרת המצב הקיים על כנו; טיפול הדרגתי בבעיה, הכולל שיתוף פעולה עם מכוני מחקר וארגוני חברה אזרחית לשינוי התודעה בנושא ולבלימת חקיקה אנטי-דמוקרטית; גיבוש והטמעה חינוכית, תקשורתית ופוליטית של נרטיב חלופי המדגיש את חשיבותם של שומרי הסף בגופים הביטחוניים ואת העובדה שפעילותם תורמת לביטחון ולא פוגעת בו; ולבסוף, נקיטה בצעדים מעשיים לחיזוק מערכת אכיפת החוק בגופי הביטחון.
לאחר בחינת האופן שבו כל חלופה עונה על היעדים והשיקולים המעשיים שנקבעו, ממליץ הנייר על חיזוק מערכת אכיפת החוק בגופי הביטחון. בין היתר כולל פיתרון זה את העלאת דרגת הפצ”ר (פרקליט צבאי ראשי) מתת-אלוף לאלוף בעת מינויו, עיגון סמכויותיו והיקף יחידתו בחוק הפצ”ר (או בהסדר אחר) והטמעת נורמה שלפיה היועצים המשפטיים בגופי הביטחון הם חלק ממעגל קבלת ההחלטות והמלצתם מובאת בפני הדרג המדיני. בנוסף למשמעותם המעשית, נושאים צעדים אלו מסר הצהרתי שלפיו נציגי מערכת החוק הם חלק בלתי נפרד מגופי הביטחון והם בעלי חשיבות מכרעת להצלחתם ולשמירה על ביטחון המדינה ואזרחיה.
כתיבה: ד”ר עידית שפרן גיטלמן | הנחייה: טל ויינטראוב ועמית בן-צור | עריכה: ניר רייזלר
מה הבעיה
מדוע חל כרסום מכוון במעמד נציגי החוק במערכת הביטחון?
מערכה על הישרדותו של שלטון החוק
בעשור השני של שנות האלפיים חוותה מדינת ישראל מתקפה חסרת תקדים בעומקה ובהיקפה על שלטון החוק והמוסדות האמונים על שמירתו, מצד חלקים בהנהגה[1] וגורמים אנטי-ליברליים שונים. אותם גורמים יוצאים באופן חוזר ונשנה, ובאצטלה של דאגה לאינטרס ביטחוני, נגד כל גוף או מדיניות שתכליתם לוודא שמירה על כללי מוסר ומשפט בתחומים הקשורים לביטחון המדינה. מסע דה-לגיטימציה זה הולך ומצייר את הגופים האמורים לספק איזונים ובלמים החיוניים לשלטון חוק ולדמוקרטיה מתפקדת, כמעט כאויבי העם, המבקשים להשליט סדר יום המנוגד לעמדות רוב הציבור. בדרך זו אותם גופים שתפקידם לשמור על המדינה מפני חריגה מהעקרונות שהיא עצמה חרתה על דגלה, הולכים ונתפסים על ידי חלקים בציבור כמי שמבקשים להגביל את יכולתה לממש את יעדיה ואף לפגוע בה. הדבר נכון לגבי שומרי הסף בכללותם, אך מודגש ביתר שאת כאשר על הפרק עומדים שומרי הסף של מערכות הביטחון[2].
אף שצה”ל איננו הגוף הביטחוני היחיד שבו פועל יועץ משפטי, הוא עדיין הארגון המשמעותי ביותר מבחינת האתוס המגדיר את החברה הישראלית והגוף הממלכתי הזוכה לאמון הגבוה ביותר מקרב הציבור[3]. על כן, ככל הנראה, התקבע הפרקליט הצבאי כמטרה בולטת להתקפות, כשהוא מוצג כגורם חיצוני הפוגע ביכולתו של צה”ל למלא את ייעודו המבצעי.
מסגור התקפות אלה כנובעות מדאגה לביטחון המדינה משווה לבעיה חומרה מיוחדת. בחסות צמד המילים “איום ביטחוני” כמעט כל מדיניות עשויה להיתפס כלגיטימית על ידי הציבור הרחב, וכל התנגדות למדיניות כזו כשקולה להכשלת יעדי הצבא. ביטויים כמו “כבילת ידי החיילים” נשמעים תדיר ביחס לחובה לציית לערכי מוסר או לדין הבינלאומי[4], והמסר הכללי המועבר הוא שעקרונות אלה (של משפט ומוסר) משרתים את האויב, ומכאן הדרך לזהות את מי שאמון על שמירתם כבוגד אינה ארוכה. יתרה מזאת, השתלחות בשומרי הסף, דוגמת הפצ”ר, נתפסת על ידי חלקים במערכת הפוליטית כדרך אפקטיבית לקושש קולות.
כך, למשל, בשנת 2010, לאחר מבצע עופרת יצוקה, היה הפצ”ר דאז אביחי מנדלבליט מושא להסתה חמורה שלוותה בריסוס כתובות נאצה ובאיומים, עד שהוגברה השמירה סביבו. זאת בעקבות מה שנתפס כשיתוף פעולה עם העמדה לדין של לוחמי צה”ל בגין מעשים שביצעו במהלך פעילותם הצבאית[5], מה שהוצג על ידי המסיתים כלא פחות ממעשה בגידה. תגובות מסוג זה, גם אם לרוב בעוצמה פחותה, מתעוררות כל אימת שמתנהלת חקירה כנגד חיילי צה”ל על תפקודם באירועים ביטחוניים.
המתקפה על שומרי הסף במערכת הביטחון היא חלק מניסיון רחב יותר למנוע מהתנהלותה של האחרונה להיות מוכפפת לשיקולים מוסריים. ניתן לחלק בעיה זו לפן תודעתי ולפן מעשי. בקטגוריה הראשונה יש לכלול התבטאויות תקשורתיות והבעת עמדות באופן פומבי, בין אם מה שעומד בבסיסן הוא רצונו של הדובר לחזק את מעמדו הפוליטי או את מפלגתו, ובין אם נועדו לקדם מדיניות בפועל. בקטגוריה השנייה אנו עדים להצעות חקיקה הנוגדות את יסודותיה המוסריים של מדינת ישראל, אולם מוצגות כחיוניות לשמירה על ביטחון המדינה. דוגמאות להצעות מסוג זה הן ענישה קולקטיבית בדמות הריסת בתי משפחות מחבלים, גירוש משפחות מחבלים מישראל וכמובן, עונש המוות, שבניגוד למגמה ההולכת וגוברת בקרב מדינות ליברליות לבטלו, חזר לשולחן הדיונים בישראל בהקשר של מחבלים. לצד הצעות אלו, ישנה דרישה לשינוי מדיניות הלכה למעשה בגופי הביטחון, כמו למשל הגבלת פעילותם של יועצים משפטיים.
הן במישור התודעתי והן בזה המעשי, הכרסום במעמדם של שומרי הסף ומערכת שלטון החוק הולך וגדל. לא יהיה זה מוגזם לקבוע כי מדינת ישראל נמצאת במערכה על הישרדותו של מבנה שלטון החוק הדמוקרטי. העובדה שאפילו צה”ל, שנתפס לאורך השנים כקונצנזואלי וכגוף שאין להשתלח בו, ממוצב כיום כמי שניתן להלהיט את הציבור נגד מפקדיו[6], מהווה תמרור אזהרה נוסף לחומרת הבעיה.
ככל שהזמן חולף, והשיח שלפיו עירוב שיקולים מוסריים וחוקיים בקבלת ההחלטות במערכת הביטחון מהווה “עודף משפטיזציה” מתקבע במערכת הפוליטית ובעקבותיה בציבור כשיח לגיטימי, כך עולה הדחיפות לפתרון הבעיה. זאת בעיקר לנוכח קבלתם של חלקים נרחבים בציבור את מיצובה של המתקפה על שומרי הסף בגופים הביטחוניים כמיועדת להגן על ביטחון המדינה. מיצוב זה מטשטש את היותה של ההשתלחות בשומרי הסף במערכת הביטחון חלק ממערכה כללית נגד נציגי מערכת אכיפת החוק. לא במקרה כל אימת שגורמים פוליטיים אנטי-ליברליים מבקשים לשכנע את הציבור כי לבית המשפט העליון כוח עודף, הם מפנים לפסיקות בעייתיות לכאורה שלו בנושאי ביטחון. דוגמה מובהקת לכך היא התבטאותו של שר המשפטים בממשלת המעבר, אמיר אוחנה, ביוני 2019, שלפיה רצח טלי חטואל ובנותיה בציר גוש קטיף ב-2004 אירע היות שבית המשפט העליון סירב לאשר את הריסת בתי משפחות המחבלים. העובדה שטענתו של אוחנה הייתה שקרית מקוממת, אך מה שחשוב לעניינו של נייר זה הוא בחירתו להוכיח את החשיבות שברפורמה במערכת המשפט באמצעות טיעוני ביטחון. אלו הם הטיעונים הנוגעים בלבה של החברה ובפצעיה המדממים ביותר, ומכאן כוחם.
אף על פי שאותן מתקפות מכוונות כלפי שומרי הסף, הכרסום במעמדם של אלו משפיע על כלל הציבור בישראל, מאחר שהוא פותח פתח לסטייה מערכי הליבה שמדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית התחייבה אליהם. בנוסף לכך, מגמה זו יוצרת סכנה של ממש למעמדה של ישראל בזירה הבינלאומית.
המחלוקת סביב תפקיד היועצים המשפטיים
בעשור השני של שנות האלפיים הלכה והחריפה המחלוקת הפוליטית והחברתית סביב מעמדם וסמכויותיהם של היועמ”ש ואנשי משרדו, ובעיקר בנוגע למשמעות החלטותיהם. האופן העמום שבו מנוסח תפקידו של היועמ”ש עורר ויכוח באשר לחובת הדרג המדיני ליישם את המלצותיו. בדומה למחלוקת זו, גם תפקידם של היועצים המשפטיים בארגונים ביטחוניים אינו בהיר, ומתקיים כל העת ויכוח לגבי השאלה באיזו מידה המערכת המשפטית צריכה להיכנס לתהליך קבלת ההחלטות. יש מי שמבקשים להשאיר את הייעוץ מחוץ למעגל מקבלי ההחלטות, הן מבחינת השתתפות היועצים בדיונים והן מבחינת יישום המלצותיהם[7]. בעניין זה חשוב להדגיש כי גם מצד היועצים עצמם, כפל התפקידים (ייעוץ וחקירה) מרתיע את חלקם מלהשתתף בהליך קבלת ההחלטות. זאת, מחשש לניגוד עניינים במקרה שיהיה עליהם לקחת חלק בחקירה עתידית של החלטה שהם עצמם היו מעורבים בקבלתה. מנגד, אחרים סבורים שהיועץ המשפטי בכל אחד מגופי מערכת הביטחון צריך להיות חלק מתהליך קבלת ההחלטות ובכל פעם שהוא מתנגד למדיניות מסוימת, התנגדותו צריכה להיות מובאת בפני ערכאה גבוהה יותר. כך, למשל, לפי גישה זו, אם שב”כ מחליט על חיסול ממוקד, והיועמ”ש מתנגד לכך מטעם נזק היקפי או מידתיות, עמדתו צריכה להיות מובאת בפני הדרג המדיני.
על הפרקליטות הצבאית והפצ”ר
ייעודיה של הפרקליטות הצבאית הם השלטת המשפט והחוק בצבא, למעט פיקוח על בתי הדין הצבאיים והנהלתם; ייעוץ לרשויות הצבא בכל ענייני החוק והמשפט; והנחלת ערכי שלטון החוק בצבא.
בראש הפרקליטות הצבאית עומד הפצ”ר (פרקליט צבאי ראשי), אשר ממונה על ידי שר הביטחון ואינו כפוף מקצועית לרמטכ”ל; כלומר, כפיפותו היא לחוק בלבד. משך כהונתו הוא חמש שנים, עם אפשרות הארכה לשש שנים. פצ״ר שבכניסתו לתפקיד קיבל דרגת תא”ל, יועלה לדרגת אלוף כעבור כשלוש שנים.
את ייעודיה, משיגה הפרקליטות באמצעות: אכיפת הדין; מתן הגנה משפטית לחיילים; ייעוץ לגופי הצבא וייצוגם בענייני חוק ומשפט; פיקוח על הדין המשמעתי; ולימודם והטמעתם של דיני צבא בקרב חיילי צה”ל ומפקדיו.
תפקידיה של הפרקליטות הצבאית הם:
– להוציא לפועל סמכויות שהוקנו בדין ובפקודות הצבא לפרקליט הצבאי הראשי ולפרקליטים הצבאיים
– לקיים את מערכת התביעה הצבאית בפני בתי הדין הצבאיים ובתי המשפט הצבאיים
– לקיים את הסנגוריה הצבאית בפני בתי הדין הצבאיים
– לתת ייעוץ לרשויות הצבא בכל תחומי המשפט הצבאי והכללי
– לקיים בתי משפט צבאיים באזורים המוחזקים על ידי הצבא
– לקיים פיקוח על הדין המשמעתי בצבא
– לקיים פיקוח על הגופים החוקרים בצבא ועל מתקני הכליאה הצבאיים
– לקיים מגעים עם גופים ממלכתיים וציבוריים, ולייצג את הצבא בפני הגופים הללו בכל העניינים הקשורים לחוק ומשפט, לרבות בענייני חקיקה הקשורים בצבא
– ללמד בצבא חוק ומשפט, ולהנחיל בקרב החיילים והמפקדים את ערכי שלטון החוק[8]
מערכת היחסים בין הפצ”ר ליועץ המשפטי לממשלה (היועמ”ש)
בשנת 2015 הוציא היועץ המשפטי לממשלה (היועמ”ש) דאז, עו”ד יהודה ויינשטיין, שתי הנחיות הנוגעות למערכת היחסים שבין הפצ”ר ליועמ”ש. הנחיות אלה, אשר נכתבו בין היתר בעקבות דו”ח ועדת טירקל על אירועי המרמרה, נועדו בעיקר לענות על כפל הכובעים של הפצ”ר, המתפקד הן כיועצו המשפטי של הצבא, והן כמי שעומד בראש מערכת החקירה שלו. כפילות זו העלתה חשש, שהובע באותו דו”ח, כי עצמאותו של הפצ”ר מוטלת בספק, וממילא גם יכולתו לחקור חקירות מהימנות ואפקטיביות כפי שמתחייב על פי אמות המידה של הדין הבינלאומי.
ההנחיה הראשונה שניסח היועמ”ש ויינשטיין מתווה את הממשק בין היועץ המשפטי לממשלה ומשרדיו לבין הפצ”ר ומערכת המשפט הצבאית. היא מדגישה את מעמדו המשפטי העצמאי של הפצ”ר, לצד יצירת סינרגיה מקצועית בין שתי מערכות המשפט: הצבאית והכללית. על פי הנחיה זו, הפצ”ר כפוף להנחייתו המקצועית של היועמ”ש, ומשום כך, במקרים חריגים שבהם יש עניין, רגישות או חשיבות מיוחדים לציבור, עליו לפנות ליועמ”ש לשם גיבוש עמדתו, וניתן יהיה להגיש ערעור ליועמ”ש על החלטת הפצ”ר. עם זאת מבהירה ההנחיה כי גם היועמ”ש יפנה לקבל את עמדת הפצ”ר בבואו להכריע בנושאים הנוגעים לפעילותו של הצבא או שהם בעלי השלכה ממשית עליו[9].
ההנחיה השנייה נועדה להדגיש את מחויבותה של מדינת ישראל לפעול בהתאם לעקרונות המשפט הבינלאומי, ובכלל זה דיני הלחימה, וכן את חובתה לבדוק ביעילות טענות בדבר הפרות חוק שהתרחשו לכאורה במהלך פעילות מבצעית של צה”ל. לצד הדגשת מחויבותו של הפצ”ר לחקירת אירועים מסוג זה, ההנחיה מסדירה הליך ערעור על החלטות הפצ”ר ביחס לאירועים שבהם נהרג אדם במהלך פעילות מבצעית, ושלגביהם נקבע כי מדובר בהפרה חמורה של כללי המשפט הבינלאומי המנהגי[10].
מה נעשה עד כה כדי להתמודד עם הבעיה
ואמנם, בכל הקשור להליכים משפטיים, צה”ל מקפיד כאמור על קיום תקין של מערכת חקירות ומיצוי הדין. הדבר ניכר למשל בטיפול באחד האירועים המשמעותיים ביותר שידע הצבא, סביב העמדתו לדין של אלאור אזריה באשמת הריגה. למרות הלך הרוח הציבורי, ואף על פי שעמדתו של צה”ל לא עלתה בקנה אחד עם התבטאויות ומסרים חריפים מצד גורמים בדרג המדיני, הפרקליטות הצבאית נשארה נאמנה למחויבותה לחקר אירועים שיש בהם חשד להפרה של הדין הצבאי ושל טוהר הנשק. יחד עם זאת, קשה לקבוע אם להתקפות החריפות לא הייתה השפעה על שיקול דעתה של המערכת הצבאית, למשל בגזר הדין המקל מאוד שקיבל אזריה, או בתוצאות חקירות סביב אירועים אחרים ובמיוחד התמשכותן (כמו למשל התמשכותה של החקירה סביב אירועי “יום שישי השחור” ברפיח בזמן מבצע צוק איתן).
היעדר יוזמה מספקת מצד המחנה הליברלי
ביחס לחקיקה הפוגעת בערכי היסוד של הדמוקרטיה בחסות טיעונים ביטחוניים, המדיניות של המחנה הליברלי בישראל התרכזה עד כה בניסיונות בלימה. לצד מאמצים מצד מפלגות מרכז-שמאל למנוע חקיקה מסוג זה, הניסיונות לטפל בבעיה מונחים כיום בעיקר לפתחם של ארגוני חברה אזרחית שונים. יתכן שהעובדה שפעילות זו מגיעה בעיקר מצד ארגוני חברה אזרחית קשורה לכך שגם נציגי מפלגות מרכז-שמאל חוששים להתנגד פומבית לפעולות המוצגות כנובעות מצרכי ביטחון, גם כשאלה אינן עולות בקנה אחד עם ערכי הדמוקרטיה הליברלית ואף החוק הבינלאומי.
קשה להעריך בשלב זה את מידת הצלחתם של הניסיונות לבלימת הצעות החוק הבעייתיות, שכן החקיקה טרם הושלמה. אולם מבחינת אמון הציבור בשומרי הסף במערכת הביטחון, נראה שרובו מאמץ את הטענה שלפיה עיסוקם בנושאים ביטחוניים לוקה במתן דגש מופרז לממד המשפטי. עם זאת, ראוי לציין שכאשר נשאל הציבור, במנותק מאירועים אקטואליים, לגבי הצורך לשמור על כללי הדין הבינלאומי, רובו סבור שיש להביאם בחשבון, למשל בתכנון מבצעים צבאיים[12].
יש לציין כי רובם המכריע של ראשי מערכת הביטחון מזוהים עם העמדה הרואה בשמירה על המגבלות המשפטיות והמוסריות מקור עוצמה דווקא, מאחר שהפרתן נוסכת בצד השני ייאוש שסופו בפיגועי התאבדות שמבצעים גורמים הסבורים שאין להם מה להפסיד. קיים כמעט קונצנזוס בקרב בכירי מערכת הביטחון באשר לאי-האפקטיביות הביטחונית של צעדים הרומסים זכויות אדם[13]. על המחנה הליברלי להתבסס גם על קו חשיבה זה בבואו להציג תפיסת ביטחון משכנעת שאינה עומדת בסתירה לשמירה על עקרונות דמוקרטיים ומוסריים ולהגנה על מעמד שלטון החוק.
____
[1] ראו לדוגמה את כתבתו של יובל קרני “נתניהו: בית המשפט אינו כל-יכול, נעביר חוקים שנפסלו בעבר”, ynet, 13.5.19.
[2] דוגמה מובהקת לכך היא התבטאותו של שר החינוך לשעבר נפתלי בנט, שלפיה החיילים מפחדים מהפצ”ר יותר משהם מפחדים מיחיא סינוואר, מנהיג חמאס ברצועת עזה. בהמשך להתבטאות זו יצא בנט ביחד עם איילת שקד באפריל 2019 בסרטון תעמולה שבמרכזו הסלוגן “שלום בג”ץ, שלום צה”ל” ושקובע כי יש להרחיק את פיקוח מערכות החוק מהצבא כתנאי לשמירה על חיי החיילים.
שמה של סדרת הכתבות “בין הפצ”ר לסינוואר”, ששודרה בחדשות 13 החל משנת 2018 ובחנה את הטענה שלפיה הפרקליטות הצבאית מונעת מחיילי צה”ל להילחם בטרור, הוא פרפראזה על אותה התבטאות.
[3] ראו לדוגמה את מדד הדמוקרטיה הישראלית לשנת 2018 של המכון הישראלי לדמוקרטיה.
[4] ראו לדוגמה את מאמרו של רונן איציק “עודף משפטנים וכיסים של ואקום פיקודי: כך השתלטה המשפטיזציה על צה”ל”, ישראל היום, 20.11.18.
[5] ראו כתבתם של יהושע בריינר ופנחס וולף “אחרי הנאצות: צה”ל שוקל להציב שמירה על בית הפצ”ר”, וואלה, 3.11.10.
[6] ראו למשל את הידיעה “מירי רגב על אזריה: ‘מעולם לא היה מצב שצה”ל הפקיר ככה חייל'”, מעריב אונליין, 9.5.17.
[7] ראו למשל כתבתו של משה גורלי “שקד נגד המשנה ליועמ”ש דינה זילבר: ‘שתצטרף למפלגה פוליטית'”, כלכליסט, 6.11.18.
[8] מתוך הוראות הפיקוד העליון , 15.3.76.
[9] ראו את נייר העמדה של פרופ’ עמיחי כהן ועו”ד טל מימרן בנושא.
[10] הכוונה לכללים החלים לא מתוקף היותם מעוגנים באמנות בינלאומיות, אלא מתוקף הכרה בהם כנוהג שהתקבל על ידי מדינות.
[11] כפי שמציין אל”מ (מיל’) עו”ד לירון ליבמן, לשעבר התובע הצבאי הראשי וראש מחלקת הדין הבינלאומי בצה”ל (וכיום חוקר במכון הישראלי לדמוקרטיה): “במסמך של 33 עמודים בלבד, ‘משפט’ על נגזרותיו השונות (משפט בינלאומי, מאמץ משפטי, מערכה משפטית, מענה משפטי ועוד) מוזכרים 15 פעמים. לשם השוואה, המאמץ הלוגיסטי, על נגזרותיו מוזכר רק שמונה פעמים במסמך”.
[12] הסקר המלא עתיד להתפרסם באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.
[13] ראו לדוגמה את עמדתו של אלוף במיל. עמי אילון בנושא, וכן את כתבתה של מור שמעוני “מחקר: הריסת בתי מחבלים לא מרתיעה ואף מעודדת פעולות טרור”, מעריב, 23.11.15.
____
מה רוצים להשיג
הגנה על מעמד נציגי החוק והמשפט במערכת הביטחון
בהתאם לאופייה הכפול של הבעיה, מטרתה של המדיניות שתוצע בנייר זה היא בעלת שתי כנפיים: האחת במישור התודעתי ואילו השנייה במישור המעשי.
במישור התודעתי, מטרת המדיניות היא להציע נרטיב חלופי לנרטיב האיום הקיומי: כזה המבהיר דווקא את ההלימה בין שמירה על כללי מוסר ועל שלטון החוק לבין זהותה של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, ואת העובדה שהדבר אינו מסכן את אזרחיה וחייליה, אלא להפך, שומר על ביטחונם. על נרטיב כזה לבסס בקרב הציבור הישראלי תפיסה ביטחונית הנשענת על ציות לכללי המשפט ולא נאבקת בהם.
במישור המעשי, מטרתה היא לחזק את מעמדה של מערכת המשפט ובתוכה שומרי הסף בגופים הביטחוניים. זאת, במטרה לבלום חקיקה המקדמת פרקטיקות אנטי-דמוקרטיות בחסות טיעונים ביטחוניים.
כיצד ייבחנו הדרכים לפתרון הבעיה
מהם ההשקפה והנרטיב הביטחוניים שיתרמו להשבת אמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים וישכנעו אותו ששמירה על עקרונות המוסר והחוק היא חיונית גם מבחינה ביטחונית? כיצד לוודא שהחלופה הנבחרת תממש את מטרת המדיניות? ובאילו קשיים ייתקל הניסיון לגייס תמיכה פוליטית לכל אחד מהמהלכים שייבחנו להלן?
הפיתרונות האפשריים השונים לבעיה אשר יוצגו בהמשך ייבחנו הן לאור המידה שבה הם מקדמים את היעדים הנגזרים ממטרת המדיניות של נייר זה, והן לאור המידה שבה ניתן לבצע אותם בפועל. יעדים ושיקולים מעשיים שנבחרו כבעלי חשיבות גדולה יותר מהאחרים יופיעו ראשונים מבחינת סדר ההצגה.
//יעדים
אמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים – היות שליבת הבעיה היא כרסום באמון הציבור במוסדות שלטון החוק במדינה, המדיניות שתיבחר חייבת לתרום להגברת אמון הציבור באותם מוסדות, בדגש על נציגי מערכת המשפט והחוק בגופי הביטחון.
זכויות יסוד (ביטחון) – הבעיה שבה עוסק נייר המדיניות נוגעת באחת הנקודות הרגישות ביותר בציבוריות הישראלית, והיא הביטחון או תחושת הביטחון של הפרט. על המדיניות הנבחרת להבטיח כי זכות היסוד הן לביטחון והן לתחושת ביטחון אמנם איננה נפגעת.
אפקטיביות – המידה שבה כל פיתרון מממש כל אחד מרובדי מטרת המדיניות, התודעתי והמעשי.
//שיקולים מעשיים
ישימות פוליטית – עד כמה כל פיתרון ניתן לביצוע מבחינה פוליטית, לאור יחסי הכוחות בין קובעי המדיניות הצפויים להתנגד לו לבין אלו שניתן לגייס לתמיכה בו. בדיקה זו תיקח בחשבון את הרגישות הפוליטית של מעמדם של צה”ל והאתוס הביטחוני בישראל.
מה אפשר לעשות
משיתוף פעולה פוליטי-אזרחי ועד חיזוק מערכת אכיפת החוק בגופי הביטחון
הדרכים לפתרון הבעיה
המשך המדיניות הקיימת
הכרסום במעמד שומרי הסף בגופים הביטחוניים בא לידי ביטוי בשלב זה בעיקר בהתבטאויות ציבוריות של פוליטיקאים, הזוכות להד בקרב חלקים בציבור הישראלי. התבטאויות אלה מכרסמות במעמדה של מערכת החוק בגופים אלה וממצבות את נציגיה כמגבילים את יכולתה של ישראל לשמור על ביטחונה. עם זאת, אין הדבר עולה עדיין בפגיעה ממשית בסמכויותיהם או במעמדם הרשמי. על כן, חלופה זו מציעה לשמר את המצב הקיים, כל עוד אין השלכות מעשיות לפגיעה במעמדה הציבורי של מערכת המשפט.
החזרת האמון הציבורי בשלטון החוק באמצעות שיתוף פעולה פוליטי-אזרחי
חלופה זו מציעה גישה “רכה” של מעבר הדרגתי מהמדיניות הקיימת למדיניות המתמקדת בהיבט התודעתי של הבעיה, כצעד ראשון לעיגון מעמדם של שומרי הסף במערכת הביטחון. עיקרה של החלופה הוא יצירת שיח ציבורי שבמרכזו טיעונים המפרקים את הנימוקים הביטחוניים לכאורה בעד צמצום רגולציה משפטנית על מערכת הביטחון. במסגרת זאת מוצע כי הממשלה תייצר שולחנות עגולים, רבי-שיח וכינוסים, בשיתוף ארגונים חוץ-ממשלתיים ומכוני מחקר, שמטרתם לחזק את האמון הציבורי במערכות שלטון החוק.
מעבר מתודעת “שומרי סף” לתודעת “שומרים עליכם”
גם חלופה זו מתמקדת במענה להיבט התודעתי של הבעיה. המתקפה הכללית על מערכת שלטון החוק מתמקדת בטענה ה”דמוקרטית” שלפיה, היות ששופטי בג”ץ אינם דרג נבחר, יש להגביל את סמכויותיהם או להכפיפם לפסקת התגברות. לעומת זאת, המתקפה נגד שומרי הסף במערכת הביטחון מנצלת את תודעת האיום הקיומי וממצבת אותם כמי שמגבילים את היכולת להילחם באיום זה, לעתים עד השתלחות בהם כאויבי העם. מתקפה זו נסמכת על כך שהציבור אינו מזהה אותה כחלק מהמתקפה הכללית על שלטון החוק, ומאמץ אותה בחסות הפחד.
החלופה כוללת את חשיפת ההקשר הסמוי של ההשתלחות בפצ”ר ובגורמים משפטיים אחרים במערכת הביטחון, כחלק ממגמת הכרסום הכללית במעמד שומרי הסף של הדמוקרטיה הישראלית. חשיפה זו תלווה בהדהוד עמדות אנשי ביטחון בכירים שסבורים שפרקטיקות המפרות זכויות אדם פוגעות בביטחון המדינה ולא להפך.
בנוסף, תתמקד החלופה בחשיבות המעשית של שמירה על המשפט/הדין הבינלאומי, למשל בהדגשת תפקידן של ועדות חקירה פנימיות, כמנגנון המונע חקירות בבתי דין בינלאומיים.
הטמעת נרטיב ציבורי זה יכולה להיעשות במערכת החינוך הפורמלית, בקמפיין תקשורתי ובעיקר בעידוד הדרג המדיני (ראש הממשלה, שר הביטחון ושר החינוך, לדוגמה) לשקפו בהתבטאויותיהם.
חיזוק מערכת אכיפת החוק בגופי הביטחון
תפקידה של חלופה זו הוא לתת מענה לשני היבטי הבעיה, התודעתי והמעשי. במסגרתה יומלץ על צעדים מעשיים שתכליתם הראשונית היא ביסוס מעמדם של שומרי הסף במערכת הביטחון והבעת אמון מלא מצד הממשלה בחיוניותם ותרומתם הקריטית להצלחת המערכת. על אף אופיים המעשי של צעדים אלה, רכיב משמעותי בהם הוא ההצהרה על מחויבותם של גופי הביטחון למערכת המשפט ולנציגיה בארגונים השונים.
במסגרת צעדים אלו מומלץ לעגן את מעמדו של הפצ”ר בחוק שיפרט את סמכויותיו והיקף יחידתו, או בהסדר אחר. כמו כן מוצע לעגן את השתתפותם של יועצים משפטיים בארגוני הביטחון במעגל מקבלי ההחלטות, תוך חיוב כל ארגון להציג את עמדתם בפני מקבלי ההחלטות בדרג המדיני. בנוסף, מומלץ על שורה של צעדים הצהרתיים כמו העלאת דרגתו של הפצ”ר לאלוף, הפצה בקרב החיילים של מסמך המפרט את עקרונות המערכת המשפטית הצה”לית ואת ערכי צה”ל, ופרסום ציבורי של דו”ח הסוקר תיקים שנדונו בערכאות צבאיות ושתרמו לביסוס מעמדו של צה”ל בזירה הבינלאומית כגוף החוקר באופן מהימן אירועים המחייבים זאת.
ניתוח הדרכים לפתרון הבעיה
(ניתוח מפורט של הדרכים לפתרון הבעיה מופיע בטבלה שבנספח).
//המשך המדיניות הקיימת
הטעם המרכזי לבחינת חלופה זו הוא שעל אף המתקפות המובילות לכרסום במעמדם של נציגי מערכת המשפט בגופי הביטחון, בפועל מערכת המשפט בצבא ממשיכה לעת עתה לשמור על כוחה. יחד עם זאת, תהליכים עשויים להתרחש באיטיות, ופגיעה בפועל במעמדם של אלה עלולה לגרום לנזק עצום. יתר על כן, חלופה זו אינה אפקטיבית ביחס למטרתו של נייר זה, חיזוק מעמדם של נציגי החוק והמשפט במערכות הביטחוניות, ולכן היא נפסלת על הסף.
//החזרת האמון הציבורי בשלטון החוק באמצעות שיתוף פעולה פוליטי-אזרחי
היתרון המרכזי של חלופה זו נעוץ בישימותה הפוליטית הגבוהה, הודות לאופייה המתון. זאת, לעומת חלופות הכוללות הבעת עמדה נחרצת יותר נגד המתקפות על נציגי מערכת החוק בגופים הביטחוניים, והעלולות לעורר רתיעה בקרב נבחרי ציבור שיחששו להיתפס כמי שאינם שמים את ביטחון האזרחים בראש מעייניהם. חסרונה העיקרי טמון באפקטיביות הבינונית שלה, הנובעת מיכולתם המוגבלת של ארגוני חברה אזרחית להשפיע על תודעת הציבור, בעיקר כאשר אלה מזוהים פוליטית עם עמדות שאינן בקונצנזוס.
//מעבר מתודעת “שומרי סף” לתודעת “שומרים עליכם”
החלופה מתאפיינת בישימות פוליטית גבוהה שכן, אף על פי שהיא דורשת ממי שיאמצו אותה להציב בקדמת השיח החברתי והדיון הציבורי עמדה שאיננה פופולרית, היא אינה דורשת מהם לנקוט צעדים מרחיקי לכת העלולים לגבות מהם מחיר פוליטי. אולם בכך בדיוק טמון גם חסרונה העיקרי, מאחר שהתמקדותה בפן התודעתי נותנת מענה חלקי בלבד להיבט המעשי של הבעיה. לפיכך גם חלופה זו מתאפיינת באפקטיביות בינונית בלבד.
//חיזוק מערכת אכיפת החוק בגופי הביטחון
יתרונה המרכזי של חלופה זו טמון באפקטיביות הגבוהה שלה, במישור המעשי והתודעתי כאחד. ישימותו הפוליטית גבוהה אף היא, תחת ממשלת שמאל-מרכז עתידית ושרת או שר משפטים או ביטחון שיכירו בחשיבותה של מערכת החוק בגופים הביטחוניים. עם זאת, היא נמוכה יותר מאשר בפיתרונות המתמקדים רק בהיבט התודעתי של הבעיה. זאת, מאחר שעיסוקה של החלופה בהיבטים מעשיים ובעלי רגישות גבוהה של הסוגיה עלול לסמן ציבורית את מי שיוביל אותה כמי שמוכן להגביל את מרחב הפעולה של גופי הביטחון.
מה צריך לעשות
מדוע חיזוק מערכת אכיפת החוק בגופי הביטחון הוא הפיתרון הטוב ביותר
הערעור על הלגיטימיות של מעורבות נציגי מערכת החוק במערכת הביטחון מחריף בשנים האחרונות, והסוגיה מצויה במרכז הדיון הציבורי והפוליטי בישראל. לאור זאת, גובר החשש שההתקפות על שומרי הסף ילכו ויעצימו, ויביאו לכרסום במעמדה של מערכת המשפט הצה”לית וגורמי שלטון החוק בגופי הביטחון בכלל. לכן, לאחר בחינת הפיתרונות השונים לאור היעדים והשיקולים המעשיים שנקבעו, החלופה שעליה ממליץ הנייר היא זו שבמרכזה נקיטת צעדים מעשיים לחיזוק מערכת אכיפת החוק בגופי הביטחון. לצד זאת, מבקש הפיתרון המוצע לטפל גם בממד התודעתי של הבעיה, על ידי נקיטה בצעדים שהם גם בעלי משמעות הצהרתית.
במסגרת זו מוצע לעגן בחוק או בהסדר אחר את מעמדו של הפצ”ר ואת סמכויותיו, בין היתר על ידי הענקת דרגת אלוף לפצ”ר בעת מינויו. כן מומלץ לעגן בהסדר את השתתפותם של היועצים המשפטיים בארגוני הביטחון בדיונים כחלק מתהליך קבלת ההחלטות, ואת חובת הארגונים להציג את המלצותיהם בפני מקבלי ההחלטות בדרג המדיני. צעד נוסף שעליו ממליצה החלופה הוא פרסום דו”ח שנתי מסכם של תיקים שנדונו בערכאות משפטיות צבאיות ושתרמו לביסוס מעמדו של צה”ל בזירה הבינלאומית כגוף החוקר באופן אמין וכן אירועים המחייבים זאת. בנוסף לכך, ממליצה החלופה להטמיע בקרב חיילים את ההכרה בחשיבותה של מערכת החוק לגופים הביטחוניים ואת המחויבות לה, על ידי הדרכות או באמצעות ביטויים הצהרתיים, כמו חלוקת פנקס לכל חייל ובו רוח צה”ל או עקרונות החוק והמשפט הרלוונטיים ללחימה.
החלופה הנבחרת מתאפיינת באפקטיביות גבוהה. יתרונה המרכזי לעומת החלופות האחרות המפורטות במסמך זה טמון בעובדה שהיא מטפלת היטב בהיבט התודעתי של הבעיה, ולצד זאת נותנת את המענה הטוב ביותר גם להיבט המעשי שלה. על אף רגישותו של הנושא המטופל בה, ישימותה הפוליטית של החלופה גבוהה דיה, והצעדים המומלצים בה צפויים לחזק את אמון הציבור במערכת החוק במוסדות הביטחוניים, ולקבע את מעמדם של שומרי הסף במוסדות אלה. עם זאת, ישימותה הפוליטית של החלופה נמוכה יותר מזו של החלופות האחרות, בשל החשש שעשוי להיות לנבחרי ציבור לנקוט בצעדים מעשיים העלולים לגבות מהם מחיר פוליטי.
סיכום ומתווה ליישום
נייר זה עסק במתקפה ההולכת וגוברת על שומרי הסף בגופים הביטחוניים, ובראשם הפרקליט הצבאי הראשי (הפצ”ר), והצביע על שני ממדים עיקריים של הבעיה: הממד התודעתי, שבו מתקפות אלה מקבעות נרטיב המציג את שומרי הסף כמי שמגבילים את גופי הביטחון ומקשים עליהם לעמוד במשימותיהם, ולעתים אף כאויבי האומה; והממד המעשי, שבו ניתן למצוא את ההשלכות של מתקפות אלה, למשל בדמות הצעות חקיקה אנטי-דמוקרטיות החוסות בצל טיעונים ביטחוניים.
בנייר זוהו והוצגו מספר דרכים אפשריות לפתרון הבעיה, במטרה לחזק את מעמדם של שומרי הסף במערכת הביטחון. החלופות נבחנו לאור יעדים ושיקולים מעשיים שהוגדרו בפתח הנייר וביניהם ישימות פוליטית, חיזוק אמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים והגנה על זכות היסוד לביטחון. הפיתרונות שנדונו הם שימור המצב הנוכחי, החזרת האמון הציבורי בשלטון החוק באמצעות שיתוף פעולה פוליטי-אזרחי, בניית והטמעת נרטיב חלופי שבמרכזו מעבר מתודעת “שומרי סף” לתודעת “שומרים עליכם” וחיזוק מערכת אכיפת החוק בגופי הביטחון על ידי שורה של צעדים מעשיים.
לאחר ניתוח החלופות, ובהתאם לאופייה הדו-ממדי של הבעיה, ממליץ הנייר על הפיתרון המתמקד בצעדים מעשיים לחיזוק מעמד שומרי הסף במערכת הביטחון, שהם גם בעלי משמעות הצהרתית, הצפויה לתרום למימוש מטרת המדיניות גם בהיבט התודעתי.
בין היתר, יכלול פיתרון זה את הצעדים הבאים:
- העלאת דרגת הפצ”ר לדרגת אלוף מיד עם תחילת תפקידו, ולא כפי שנהוג בשנים האחרונות, שהפצ”ר מתחיל את תפקידו בדרגת תא”ל ומועלה לדרגת אלוף כעבור שלוש שנים. החזרת התקן לדרגת אלוף היא בעלת משמעות הצהרתית בדבר חשיבותו של הפצ”ר[1].
- חקיקת חוק הפצ”ר, שיעגן את דרגתו, היקף יחידתו, כפיפותו המוסדית ומעורבותו בתהליך קבלת ההחלטות, או, לחילופין, עיגון של כל אלה בהסדר אחר.
- עיגון היותם של יועצים משפטיים בארגוני הביטחון חלק ממעגל מקבלי ההחלטות, תוך חובה של הארגונים להציג את עמדתם בפני מקבלי ההחלטות בדרג המדיני.
- הוראה על פרסום או הגשת דו”ח שנתי המסכם תיקים שנדונו בערכאות משפטיות צבאיות ושתרמו לביסוס מעמדו של צה”ל בזירה הבינלאומית כגוף החוקר באופן אמין וכן אירועים המחייבים זאת. ראוי לציין כי מעמד זה של צה”ל הוא קריטי על מנת שחקירותיו יוכרו כמספקות באופן שאינו מצדיק חקירה בבתי דין בינלאומיים[2].
- חיוב כל חייל בהדרכות על מערכת החוק בצבא והטמעת ההבנה הארגונית בדבר חשיבותה, בדומה למערכי שיעור בנושא הקוד האתי. חלוקת פנקס לחייל המדגיש את המחויבות לשמירה על עקרונותיהם הבסיסיים של רוח צה”ל ושלטון החוק.
____
[1] כך למשל כותב על עניין זה אל”מ (מיל’) לירון ליבמן: “בארגון היררכי כמו צה”ל, דרגה היא לא רק עניין של שכר ותנאי שירות – היא מסר ברור ומוחשי בדבר החשיבות היחסית של תפקידו של נושא הדרגה ובדבר מעמדו בתוך הארגון”.
[2] בהקשר זה כדאי לצטט את דבריו של הפצ”ר לשעבר אלוף (מיל’) דני עפרוני, שאמר בעקבות אירועי “יום שישי השחור” ברפיח: “אף פעם לא תשמעו אותי אומר: צה”ל הוא הצבא המוסרי ביותר בעולם… אני חושב שהצבא שלנו ערכי, אבל חלק מהערכיות שלו טמון בכך שהוא חוקר ובודק חשדות לעבירות באופן מקצועי. אם לא נעשה זאת, יהיה סימן שאלה גדול על הערכים שלו”.
___
נספח – טבלת ניתוח החלופות
מילון מונחים
פצ”ר (פרקליט צבאי ראשי) – הקצין העומד בראש הפרקליטות הצבאית. הוא ממונה על הטמעת שלטון החוק בצה”ל, ותפקידו לתת כלים למפקדי צה”ל לשם ביצוע משימותיהם בהצלחה ובהתאם לדין. הפצ”ר מתמנה על ידי שר הביטחון ואינו כפוף מקצועית לרמטכ”ל.
שומר סף – כינוי לנושאי משרה שבתחום אחריותם הם מופקדים על מנהל תקין. עם בעלי התפקידים המהווים “שומרי סף” נמנים מבקר פנים, יועץ משפטי, רואה חשבון, חשב, וכיוצא באלה. במובן רחב יותר, נכללים בו גם אמצעי התקשורת (המכונים גם “כלב השמירה של הדמוקרטיה”) המתריעים על חריגה ממנהל תקין, בתי המשפט (ובפרט בית המשפט הגבוה לצדק) ועוד גופים המבקרים את פעולת הרשות המבצעת.
מערכת אכיפת החוק – כלל הגופים האחראים על אכיפת שלטון החוק והסדר הציבורי בישראל: החל מהיועצים המשפטיים; דרך הרשות השופטת, האחראית על עשיית משפט צדק לשם אכיפת החוק; ועד למשטרה, האמונה על אכיפת החוק והסדר הציבורי.
יועמ”ש ( היועץ המשפטי לממשלה) – עובד מדינה העומד בראש המערכת המשפטית של הרשות המבצעת ושל השירות המשפטי הציבורי בישראל. על פי הגדרתו הפשוטה, תפקידו הוא לייעץ לממשלה בעניינים משפטיים, לייעץ בהכנת תזכירי חוק של הממשלה ולייצג את רשויות המדינה בבתי המשפט.
בית המשפט העליון – המוסד השיפוטי הגבוה ביותר של מדינת ישראל. תפקידיו העיקריים הם דיון בערעורים על פסיקות שניתנו בבית המשפט המחוזי, ודיון כבית המשפט הגבוה לצדק כערכאה ראשונה. חוק יסוד: השפיטה קובע כי פסיקת בית המשפט העליון יוצרת תקדים מחייב לכל בית משפט בישראל, זולת בית המשפט העליון עצמו. בבית המשפט העליון מכהנים חמישה עשר שופטים הנבחרים על ידי הוועדה לבחירת שופטים, ומשכנו בירושלים.
בג”ץ (בית דין גבוה לצדק) – אחד מהתפקידים שאותם ממלא בית המשפט העליון במדינת ישראל. במסגרת זו דן בית המשפט בעתירות המוגשות נגד רשויות המדינה ונגד גופים אחרים הממלאים תפקידים ציבוריים במדינה. בסמכותו של בג”ץ לדון בכל עניין אשר הוא רואה צורך לתת בו סעד למען הצדק, ואשר אינו בסמכותו של בית משפט או של בית דין אחר.
דיני הלחימה – מקבץ של חוקים הנוגעים להצדקות המקובלות למעורבות במלחמה ולאופן הלחימה המותר.
בית הדין הפלילי הבינלאומי הפועל בהאג – בית משפט בינלאומי היושב בעיר האג בהולנד ועוסק באחריותם הפלילית של יחידים לארבעה סוגי פשעים: פשעי השמדת עם, פשעים נגד האנושות, פשעי מלחמה ופשעי תוקפנות. לבית הדין סמכות לדון בעבירות בתנאי שהן עומדות בשלושה תנאים מצטברים: הן מצויות בסמכותו העניינית, הן בוצעו לאחר זמן הקמתו (1.7.2002) ומתקיים לגביהן לפחות אחד מהתנאים הבאים: הן בוצעו בשטח של אחת המדינות החברות בבית הדין, הן בוצעו על ידי אזרחים של אחת מהמדינות החברות בבית הדין, מדינה שאינה חברה בבית הדין הסכימה לעניין זה לשיפוטו או שמועצת הביטחון הפנתה את העניין לבית הדין.
רוח צה”ל – הקוד האתי המהווה את תעודת הזהות הערכית של צה”ל, אשר לפי הצבא ראוי שתעמוד ביסוד הפעולות של כל חייל וחיילת במסגרתו, בשירות סדיר ובשירות מילואים. הקוד מונה עשרה ערכים: דבקות במשימה וחתירה לניצחון, אחריות, אמינות, דוגמה אישית, חיי אדם, טוהר הנשק, מקצועיות, משמעת, רעות ושליחות.
חזרה למעלה