מאיפה הכסף? המקורות התקציביים שבעזרתם תוכל ישראל לקחת אחריות על חיי אזרחיה | יובל אופק-שני

החלת התכנית לייצוב המשק ב-1985 סימנה את ראשיתו של תהליך שבמסגרתו הפכה ישראל ממדינת רווחה, המממשת את אחריותה לחיי אזרחיה באופן רחב, למדינה ניאו-ליברלית המצמצמת מאוד את מעורבותה בכלכלה ומשאירה תחומים רבים לחסדיו של השוק החופשי. זאת, באמצעות תת-תקצוב ורמה נמוכה של פיתוח ושירותים. הביטוי המרכזי לשינוי זה הוא הירידה החדה בהיקף ההוצאה הממשלתית כחלק מהתוצר המקומי הגולמי (תמ”ג). דו”חות של בנק ישראל ושל ארגון המדינות המפותחות (OECD) הזהירו בשנים האחרונות מהשלכותיה של מדיניות זו על עתידה של מדינת ישראל. 

השלכות אלו ניכרות בכל תחומי החיים: בכיתות צפופות, אלימות והישגים נמוכים בחינוך; זמינות נמוכה של מיטות אשפוז, רופאים, אחיות ומכשירי אבחון מתקדמים בבריאות; שיעורי עוני קיצוניים ברווחה; הכשרה מקצועית מצומצמת למובטלים בשוק העבודה; וכבישים עמוסים ומשך הגעה ארוך לעבודה בתחבורה. רמת ההוצאה הציבורית והאזרחית בישראל היא מהנמוכות בקרב המדינות המפותחות, באופן שלא הולם את האתגרים הביטחוניים והחברתיים עימם היא מתמודדת.

מתוך תפיסת עולם סוציאל-דמוקרטית שלפיה למדינה אחריות רחבה לחיי אזרחיה, מטרת המדיניות המוצעת בנייר זה היא להגדיל את מקורות התקציב שעומדים לרשות הממשלה. הגדלה זו תאפשר לה להבטיח רשתות ביטחון אזרחיות ותשתיות ושירותים ציבוריים איכותיים לכלל אזרחי המדינה.

לשם כך נבחנה המידה שבה עומדים פיתרונות שונים המאפשרים להגדיל את ההוצאה הציבורית, ביעדים של צמצום פערים, ממלכתיות ואוניברסליות, עמידה באמון הציבור, אפקטיביות ויעילות, ובשיקולים מעשיים של ישימות פוליטית ומעשית וגמישות וסיכון. לאחר ניתוח יתרונותיהם וחסרונותיהם של הפיתרונות השונים, הנייר ממליץ על יישום הדרגתי שלהם, שיאפשר הגדלה של היקף המקורות התקציביים של הממשלה בעד 40 מיליארד ש”ח בשנה. מוצע ליישם את הפיתרונות בסדר הבא (שנע מהפשוטים יותר אל המורכבים יותר ליישום): הגדלת הוצאות הממשלה ב-20 מיליארד ש”ח בשנה תיעשה על ידי העלאה רוחבית של מס ההכנסה, המע”מ, מס המעסיקים, המס השולי על המאיון העליון ומס החברות; 10 מיליארד נוספים יתקבלו מהחלה של מס עושר על המאיון העליון של בעלי הנכסים; והיתר יתקבלו באמצעות החלה של מס על פליטות פחמן דו-חמצני, מיסוי תאגידים בינלאומיים ומס עיזבון. עוד מומלץ לנצל את סביבת הריבית הנמוכה בישראל ובעולם כדי להגדיל באופן חד-פעמי ומדורג את החוב הממשלתי בכ-100 מיליארד ש”ח, לטובת הקטנת הגירעון המצטבר בהשקעה בתשתיות.

מומלץ שכדי להקטין את ההתנגדות הציבורית להעלאת המיסים, ההעלאה תיעשה במקביל לשיקום ולהרחבת השירותים שהיא מיועדת לממן, באופן שיבהיר לאזרחים כיצד היא משפרת את חייהם.

הנחייה: טל ויינטראוב ועמית בן-צור | עריכה: ניר רייזלר | מרץ 2020

מה הבעיה

מדוע צמצום מדינת הרווחה פוגע בתחומי חיים רבים בישראל

החלת התכנית לייצוב המשק ב-1985 סימנה את ראשיתו של תהליך שבמסגרתו עברה ישראל ממדיניות של ממשלה גדולה שמממשת את אחריותה לחיי אזרחיה באופן רחב, לכזו של ממשלה צרה שמשאירה שורה ארוכה של נושאים בתת-תקצוב ורמה נמוכה. תהליך זה היווה נסיגה הדרגתית של ישראל ממודל מדינת הרווחה הסוציאל-דמוקרטית שעל בסיסו הוקמה, אל המודל הניאו-ליברלי של כלכלת שוק שאינה מחויבת לספק רשת ביטחון חברתית-כלכלית מקיפה לכל בני האדם החיים בה. ד”ר קרנית פלוג, שכיהנה כנגידת בנק ישראל בשנים 2018-2013, היא בין המבקרים הבולטים של המצב הנוכחי:   

“לאחר תהליך ארוך של צמצום משקל ההוצאה הממשלתית האזרחית־חברתית בתוצר, הגענו למצב שבו היא כבר נמוכה באופן קיצוני. זה בא לידי ביטוי ברמה נמוכה מאוד של השקעה ממשלתית. כולנו מרגישים את התוצאות: במחסור בתחבורה ציבורית, במערכת החינוך שלא מכשירה את התלמידים לאתגרי שוק העבודה של העתיד, במערכת הבריאות שלא נערכת לירידה הצפויה במספר הרופאים אחרי שדור הרופאים שעלו מברית־המועצות יפרוש, בכך שאין טיפול מקיף ומספק בהפחתת העוני”.

מדינת ישראל אינה היחידה שבה ירד משקל הוצאות הממשלה כביטוי לירידה באחריותה לאספקת שירותים, אך היותה אחת המדינות שיישמו תפיסה זו באופן קיצוני הביאה את שיעור ההוצאה הציבורית-אזרחית שלה להיות מהנמוכים ביותר בין המדינות המפותחות. דו”ח ארגון המדינות המפותחות (OECD) לשנת 2018 קובע כי רמה נמוכה כל כך של הוצאה אזרחית פוגעת ביכולתה של המדינה להעניק חינוך ברמה מספקת, לתחזק תשתיות ציבוריות שיתמכו בפעילות הכלכלית ולהקטין פערים באופן שיגביר את החוסן החברתי. הדו”ח ממליץ לפיכך על הגדלה של ההוצאה הציבורית בישראל.

כיצד הפכה מדינת הרווחה הישראלית לכלכלת שוק ניאו-ליברלית

ההפחתה ההדרגתית של משקל ההוצאה הממשלתית, כנדבך מרכזי בתהליך הרחב יותר של צמצום מדינת הרווחה, היא אחת מאבני היסוד של יישום המדיניות הניאו-ליברלית בישראל. תפיסה זו גורסת כי הדרך הטובה ביותר לדאוג לרווחת האדם היא מתן חירות ליזמים לפעול במה שמכונה על ידה “שווקים חופשיים” ו”סחר חופשי”. לפיכך, תפקידה של המדינה הוא להבטיח את פעולתם התקינה של השווקים. על מנת לאפשר לשווקים לארגן את הפעילות הכלכלית, נדרשת הממשלה להקטין את פעולתה בהם. הקטנה זו נעשית על ידי הפחתה והסרה של חוקים ומגבלות משווקי הסחורות, ההון והעבודה, מכירה של אחזקות הממשלה בחברות יצרניות, אספקה של שירותי הממשלה בצורה של מיקור חוץ והקטנה של הוצאות הממשלה.

יישום המדיניות הניאו-ליברלית בישראל החל במידה מסוימת במהפך 1977, ובצורה מקיפה ושיטתית יותר במהלך יישום תכנית הייצוב הכלכלית ב-1985. אף על פי שהנימוקים לפעולות השונות היו לעיתים “מניעת משבר תקציבי” או “תמיכה בצמיחה”, בחינה מוקפדת שלהם ושל המהלכים שליוו אותם מראה שמדובר באידיאולוגיה שמונחית על ידי התפיסה הניאו-ליברלית.

אחד ממייצגיה הבולטים ביותר של התפיסה הניאו-ליברלית בישראל הוא בנימין נתניהו. עם כניסתו לתפקיד שר האוצר ב-2003, נשא נתניהו את משל “השמן והרזה”, שבו תיאר את הסקטור הפרטי הרזה שנאלץ לשאת על גבו את הסקטור הציבורי השמן. מטאפורה זו של נתניהו, שבאמצעותה הסביר את הצורך לקצץ בהוצאות המגזר הציבורי, ממחישה היטב את הגישה הניאו-ליברלית, שלפיה הממשלה היא הבעיה והשוק הוא הפיתרון.

מאז שנות השמונים גדל התמ”ג (תוצר מקומי גולמי) לנפש בישראל ביותר מפי שתיים: מרמה של כ-60 אלף ש”ח ב-1980 לרמה של כ-126 אלף ש”ח ב-2018. למרות זאת, ההוצאה הממשלתית לנפש נותרה קבועה ברמה של כ-45 אלף ש”ח. התוצאה היא ירידה מתמדת של אחוז ההוצאה הממשלתית בתוצר, שמבטאת את הירידה בחלק שהממשלה תופסת מהמשק ובמשאבים העומדים לרשותה לדאגה לאזרחי המדינה.

תהליך זה של הקטנת שיעור הוצאות הממשלה יושם על ידי מספר צעדי מדיניות מרכזיים: 

1. הקטנה דרמטית של שיעור הוצאות הביטחון – הקטנה זו התאפשרה בעיקר עקב יישום הסכם השלום עם מצרים בראשית שנות השמונים ועם ירדן בשנות התשעים. המקורות שהתפנו עם הפחתת ההוצאה על הביטחון לא שימשו להוצאה ממשלתית אזרחית, אלא לקיצוץ ההוצאה הממשלתית הכללית.
2. תכנית הייצוב של 1985 – תכנית זו כללה שורה של צעדי מדיניות להקטנת הגירעון בתקציב הממשלה וייצוב המחירים. אחד הצעדים המרכזיים בתכנית היה קיצוץ חד בתמיכות הממשלה במגזרי הייצור השונים, בעיקר תעשייה וחקלאות, שהביא לירידה משמעותית נוספת בשיעור הוצאות הממשלה מהתמ”ג. גם המקורות שהתפנו כתוצאה מקיצוץ זה לא שימשו להוצאה ממשלתית חלופית, אלא לקיצוץ ההוצאה הממשלתית.
3. תכנית החירום הכלכלית של 2003-2002 – בעקבות משבר הדוט-קום והאינתיפאדה השנייה יישמה הממשלה תכנית שכללה מספר שינויים מבניים בכלכלה, וביניהם קיצוץ בשכר במגזר הציבורי, קיצוץ בתקציבי החינוך והבריאות, קיצוץ בקצבאות הביטוח הלאומי השונות וקיצוץ חד במיוחד בקצבאות הילדים. 
4. החלת “הכללים הפיסקאליים” – בשם זה מכונים כלל ההוצאה שנחקק ב-2004, חוק הגירעון שקדם לו וסעיף הנומרטור שהתווסף ב-2016. כללים אלו מטילים הגבלות טכניות על יכולתן של הכנסת והממשלה להגדיל כרצונן את תקציב המדינה. מכיוון שכללים אלה קבעו שהתקציב יגדל בפחות מהגידול בתוצר המקומי הגולמי, הם כפו בפועל הקטנה רציפה של שיעור הוצאות הממשלה בתוצר.
5. סעיפי הקיצוץ השונים שצוינו לעיל לוו כל העת בהפחתה רצופה של המיסים. 

המחיר האנושי והחברתי של נסיגת המדינה מאחריותה לאזרחיה

להוצאה ציבורית הולכת וקטנה ישנן השלכות על תחומים רבים. אחרי יותר משלושים שנות רפורמה ניאו-ליברלית, התוצאות ניכרות בחיים עצמם:

• בחינוך, ההוצאה הנמוכה מביאה לצפיפות בכיתות, אלימות והישגים נמוכים במבחנים בינלאומיים, ואינה מאפשרת להעניק לתלמידים כלים מתאימים להשתלבות בעולם העבודה העתידי. 
• ההוצאה על בריאות בישראל היא אחת הנמוכות מבין המדינות המפותחות, מה שמביא לזמינות נמוכה של מיטות אשפוז, רופאים, אחיות ומכשירי בדיקה מתקדמים. כך, למשל, שיעור תפוסת המיטות לאשפוז כללי בישראל עומד על 93.8% והוא השני בגובהו בקרב מדינות ה-OECD.
• ההוצאה על רווחה בישראל עומדת על 15% מהתמ”ג, לעומת יותר מ-20% בממוצע מדינות ה-OECD. בהתאם לכך, קצבאות הילדים והזקנה בישראל נמוכות משמעותית מהמקובל במרבית מדינות הארגון. רמה נמוכה זו של קצבאות היא בין הגורמים הבולטים לכך ששיעור העניים בישראל הוא הגבוה מבין מדינות ה-OECD.
• תעסוקה – התמיכה במובטלים בישראל היא מהנמוכות בקרב המדינות המפותחות. תקופת האכשרה לזכאות לדמי אבטלה ממושכת, משך קבלת דמי האבטלה קצר והתמיכה בהכשרה מקצועית נמוכה. שילוב זה תורם לאבטלה נמוכה, אך מחליש את כוח המיקוח של העובדים ופוגע בפריון שלהם ובשכרם.
• תחבורה – תשתיות התחבורה בכלל והתחבורה הציבורית בפרט ירודות מאוד בהשוואה בינלאומית. כתוצאה מכך, הכבישים בישראל עמוסים מאוד בהשוואה למדינות המפותחות האחרות ובעשור השני של שנות האלפיים, משך הנסיעה של הישראלים לעבודה התארך ב-25%.

ממשלה רזה אינה כורח המציאות – אלא מדיניות שיש לשנות

רבים מקובעי המדיניות מזהים בעיות בתחומים הנזכרים לעיל, אך בדרך כלל הגורם להן לא נתפס כהוצאה ממשלתית נמוכה אלא כחוסר יעילות של המערכת או בעיות מבניות אחרות. אפילו ועדת טרכטנברג, או בשמה המלא “הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי”, שמונתה להציע חלופות למדיניות הכלכלית-חברתית בשיא המחאה החברתית של 2011, קיבלה בכתב המינוי שלה, כנקודת מוצא בלתי ניתנת לערעור, את הקביעה כי לא תהיה חריגה מהמסגרת התקציבית. 

תומכי המדיניות של צמצום ההוצאה הממשלתית מציינים, בצדק, כי למדיניות זו יש גם הישגים. ברמה המאקרו-כלכלית, יחס החוב-תוצר של ישראל נמוך מממוצע המדינות המפותחות ויורד בהתמדה, ולכן תשלומי הריבית מתוך תקציב הממשלה יורדים, הצמיחה הכלכלית בישראל חיובית וישראל צלחה את העשור שלאחר משבר 2008 ביציבות. מבחינת שוק העבודה, שיעורי ההשתתפות של האוכלוסייה בכוח העבודה עלו משמעותית בתקופה שלאחר 2003 ואי-השוויון בהכנסה הכלכלית הצטמצם. נתונים אלה זוכים לציונים לשבח בדו”חות הארגונים הבינלאומיים, כמו ה-OECD, הבנק העולמי וקרן המטבע העולמית ובהערכות דירוג האשראי של חברות הדירוג. 

עם זאת, ראוי לציין כי צמצום ההוצאה אינו תנאי לשיפור מצב שוק העבודה או המדדים המאקרו-כלכליים, אלא אמצעי אחד ולא הכרחי. כפי שניתן לראות בתרשימים המצורפים, ישנן מדינות רבות עם נתונים מאקרו-כלכליים מצוינים ושיעורי הוצאה ציבורית גבוהים בהרבה מישראל. אחד הדוברים הבולטים בנושא זה הוא הכלכלן פטר לינדרט, שבחן את הכלכלות המפותחות אחרי מלחמת העולם השנייה והראה שלגודל הממשלה אין קשר ישיר למדדים כלכליים כמו הצמיחה בתוצר המקומי הגולמי. לפיכך, בקרב הכלכלנים כיום רווחת הדעה כי גודלה הרצוי של הממשלה לא צריך להיות שאלה כלכלית אלא שאלה ערכית, בהתאם לדמותן הרצויה של המדינה והחברה.

לאחר תקופה ארוכה של ירידה מתמדת בשיעור ההוצאה הממשלתית, הסתמן בעשור השני של שנות האלפיים שינוי בהובלת שר האוצר משה כחלון, שבמסגרתו התייצבה ההוצאה הציבורית והאזרחית ובמהלך שנת 2019 אף חלה בה עלייה תוך חריגה מהכללים הפיסקאליים. על פי נתוני בנק ישראל, בשנים 2018-2016 חל גידול של כ-1.7% בשיעור ההוצאה הציבורית. גידול זה, כאמור, נמשך ככל הנראה גם בשנת 2019, תוך פריצה של כלל ההוצאה. לצד הגידול בהוצאה חלה ירידה בשיעור המיסים, מה שהביא לעלייה בגירעון ובחוב הממשלתי. מצב זה של גידול בהוצאות וירידה בהכנסות אינו אפשרי בטווח הארוך ולכן, על מנת לאפשר שינוי אמיתי ובר-קיימא במגמה, תוך הרחבה של ההוצאה האזרחית לרמות המקובלות בקרב המדינות המפותחות, יש להגדיל את המקורות העומדים לרשות הממשלה. 

למרות שינוי המגמה, ההוצאה האזרחית בישראל עדיין נמוכה במידה קיצונית ונמצאת בעשירון התחתון של מדינות ה-OECD.  כפי שעולה מדבריה של ד”ר פלוג, שהובאו בראשית הפרק, לרמת הוצאה זו השלכות חמורות על רמת השירותים הממשלתיים בהווה ועל המנועים לצמיחה עתידית ולפיכך יש לשנות מצב זה בדחיפות.

מה רוצים להשיג

הגדלת מקורות תקציב הממשלה כדי שתיקח אחריות על חיי אזרחיה 

בבסיס נייר מדיניות זה עומדת תפיסה כלכלית-חברתית סוציאל-דמוקרטית שלפיה למדינה אחריות רחבה על חיי אזרחיה, שצריכה להיות ממומשת באמצעות פעילות רחבה יותר של הממשלה ואסדרה של פעילות השווקים. תפיסה זו מנוגדת לתפיסה הניאו-ליברלית, ששואפת להקטנת חלקה של הממשלה בפעילות הכלכלית והחברתית, ומיקודה ביצירת שווקים והבטחת פעילותם התקינה בלבד.
לפיכך, מטרת המדיניות שתוצע בנייר היא להגדיל את מקורות התקציב העומדים לרשות הממשלה, כך שתוכל לממש את אחריותה הרחבה לחיי אזרחיה באמצעות הבטחת רשתות ביטחון חברתיות ותשתיות ושירותים ציבוריים איכותיים.

כיצד ייבחנו הדרכים לפתרון הבעיה

כיצד לוודא שהדרכים השונות למימוש מטרת המדיניות יתרמו לצמצום הפערים בחברה הישראלית? האם כל אחת מהן תחול באופן שווה על כלל אזרחי המדינה? ובאיזו מידה ניתן יהיה להשיב את המצב לקדמותו אם יהיה צורך לעשות זאת?

הפיתרונות האפשריים השונים לבעיה אשר יוצגו בהמשך ייבחנו הן לאור המידה שבה הם מקדמים את היעדים הנגזרים ממטרת המדיניות שתוצע בנייר זה, והן לאור המידה שבה ניתן לבצע אותם בפועל. יעדים ושיקולים מעשיים שנבחרו כבעלי חשיבות גדולה יותר מהאחרים יופיעו ראשונים מבחינת סדר ההצגה. 

מה אפשר לעשות

ממיסוי האחוזונים העליונים ועד הגדלה חד-פעמית של החוב הממשלתי |  הדרכים לפתרון הבעיה

א. מיסוי האחוזונים העליונים

החל בראשית שנות השמונים עלו מאוד היקף העושר וההכנסות השוטפות של העשירים ביותר בחברה בארץ ובעולם. במקביל, המיסוי על אותן שכבות דווקא ירד במרבית המקרים. מיסוי על האחוזונים העליונים של ההכנסה והרכוש מניב הכנסה למדינה וגם מקטין את אי-השוויון והפערים.

ניתן ליישם סוג זה של פיתרון במספר דרכים:

1. העלאה של המס השולי על הכנסות המאיון העליון ל-60%

מס הכנסה הוא מס על יחידים שנגבה בהתאם לגובה הכנסתם מעסק, עבודה, ריבית, דיבידנד ועוד. המס הוא פרוגרסיבי, כלומר, ככל שההכנסה גבוהה יותר, כך אחוז המס המשולם מתוכה גבוה יותר. משום כך, יישום של מס הכנסה מביא לצמצום פערי הכנסות בחברה. מס הכנסה הוא אחד המקורות המרכזיים למימון הוצאות הממשלה.

בשנים האחרונות העלו כלכלנים בכירים ברחבי העולם את ההצעה להעלות משמעותית את מדרגת המס העליונה על ההכנסה (דרך מס הכנסה או תשלומי הביטוח הלאומי). במאמר משנת 2011, מעריכים דיאמונד וסאאז כי רף המס האופטימלי עבור אחוזון ההכנסה העליון בארצות הברית הוא 73%, דומה לכפי שהיה בארצות הברית עד שנות השמונים. הצעות דומות הועלו או נתמכו על ידי כלכלנים נוספים כמו פול קרוגמן, תומאס פיקטי, סטפאני סטאנצ’בה ועוד.
העלאה של המס השולי על האחוזון העליון ל-60% תניב עלייה בהכנסה של כמיליארד ש”ח בשנה.

2. החלה של מס עושר בגובה 1% על מאיון העושר העליון
עושר אישי נקי מוגדר כסך הנכסים (כסף, מבנים, השקעות וכו’) בניכוי סך ההתחייבויות (הלוואות, משכנתה וכו’). מס עושר הוא מס הנגבה כאחוז מהעושר של משק הבית. מכיוון שהעושר מחולק בדרך כלל בצורה מאוד לא שוויונית, בדרך כלל מוטל מס העושר על חלק קטן מאוד ממשקי הבית, העשירים ביותר. מס כזה, שאינו מונהג כיום בישראל, יכול להוות כלי חשוב ביצירת הכנסות למדינה, כמו גם בהפחתת אי-השוויון ברכוש בחברה הישראלית. מילגרום ובר-לבב אומדים את היקף העושר של המאיון העליון בישראל נכון ל-2013 ב-1.2 טריליון ש”ח. לפיכך, מס של 1% יניב כ-10 מיליארד ש”ח בשנה.

3. מס עיזבון בגובה 25% על עיזבונות מעל 10 מיליון ש”ח
מס עיזבון הוא מס המוטל על נכסים שעוברים בירושה. בדרך כלל הוא מוחל באחוזים מסך הירושה החל מרף מסוים של גובה ירושה. מס עיזבון יכול להקטין את אי-השוויון בעושר ולהגדיל את הניידות הבין-דורית.
עבודות שהעריכו את ההכנסות ממס עיזבון, אם יוחל בישראל באופן המוצע כאן, קבעו כי ההכנסה ממנו תהיה 2-4 מיליארד ש”ח בשנה.

 

ב. מיסוי תאגידים

בכלכלה המודרנית ישנם סוגים רבים של תאגידים למטרות שונות. חלק גדול מהעושר וההכנסות מתרכז כיום בתאגידים, ולפיכך מיסוי יעיל שלהם הוא חלק בסיסי מכל מערכת מס. בעשרות השנים האחרונות נוצר לחץ על המדינות להפחית את מיסי התאגידים כדי להתחרות על פעילותם מול מדינות אחרות, אך גם כיום מיסי התאגידים הם מקור משמעותי להכנסות המדינה.

ניתן ליישם סוג זה של פיתרון במספר דרכים:

1. העלאה של מס החברות ב-7%
   מס חברות הוא מס שמוטל על רווחי חברות ותאגידים נוספים, בדרך כלל כאחוז מהרווח של החברות. מכיוון שחברות הן ישויות עצמאיות שנהנות משירותי המדינה, יש היגיון מהותי בכך שהן תשתתפנה במימון הוצאותיה. שיעור מס החברות בישראל ירד מ-60% בראשית שנות השמונים ועד 23% כיום. בפועל, בעקבות הטבות מס שונות מס החברות האפקטיבי הוא נמוך אף יותר ועומד על כ-20%. אחת הסיבות המרכזיות לירידה ההדרגתית בשיעורי מס החברות בכל המדינות המפותחות היא התחרות של המדינות מול מקלטי המס ואחת מול השנייה. על פי הערכות מינהל הכנסות המדינה, כל העלאה של מס החברות ב-1% יכולה להגדיל את הכנסות המדינה בכ-0.8 מיליארד ש”ח. לפיכך העלאה של המס ב-7% תניב 5.6 מיליארד ש”ח בשנה. ההצעה המובאת כאן מניחה העלאה רוחבית ב-7%, לכל חברה, מהרמה בה היא נמצאת כיום. ניתן להעמיק עוד ולבחון את  הפטורים שניתנים כיום במסגרת היישום.
2. העלאה של המס על מעסיקים ב-2.5%
   מס מעסיקים מוטל על מעסיקים כאחוז מהשכר שהם משלמים. ניתן להצדיק תשלום זה בכך שהמעסיקים נהנים מהדאגה של המדינה לעובדיהם.
   פעמים רבות המס משולם לטובת ייעוד ספציפי, כמו ביטוח לאומי או מס בריאות. ההצעה כאן אינה מתייחסת לייעוד ספציפי. במהלך השנים השתנה שיעור המס המשולם על ידי המעסיקים בישראל וירד מכ-18% בסוף שנות השבעים עד ל3.55%-7.6% כיום. המס הממוצע על מעסיקים בישראל נמוך משמעותית מממוצע המדינות המפותחות. על פי הדו”ח השנתי של הביטוח הלאומי לשנת 2017, ההערכה היא כי העלאה של תשלומי המעסיקים המלאים ל-10% (ושל תשלומי המעסיקים המופחתים, בהתאמה) תוסיף כ-5 מיליארד ש”ח בשנה לתקציב המדינה. תוספת זו יכולה להיגבות דרך מערכת הביטוח הלאומי או כמס שכר עצמאי.
3. מיסוי תאגידים בינלאומיים בהתאם להיקף פעילותם בישראל
   מיסוי התאגידים המקובל כיום מאפשר לתאגידים בינלאומיים לחמוק מתשלומי מס שתואם את פעילותם. על פי הערכות עדכניות, 40% מהרווחים הגלובליים מוסטים למקלטי מס. כדי להתמודד עם מצב זה, יש לאמץ מודלים חדשניים של מיסוי תאגידים. קשה להעריך מה תהיה תוספת המס בעקבות מיסוי הוגן של התאגידים הבינלאומיים, אך בעבר פורסם כי מקורות באוצר מעריכים תוספת של לפחות מיליארד ש”ח בשנה.

ג. מיסוי המעמד הבינוני או הרחבת בסיס המס

מס ערך מוסף (מע”מ) ומס הכנסה הם מיסים שונים מאוד. בנייר זה צורפו שניהם לאותה קבוצה משתי סיבות. הראשונה היא שהם מהווים מקור משמעותי להכנסות המדינה, ומרבית החלופות שיבקשו להגדיל הכנסות אלו בצורה ניכרת יחייבו הגדלה של מיסים אלה. השנייה היא שבמסגרת הגדלה של הכנסות המדינה באמצעותם בהיקף משמעותי, הנטל יושת על כלל הציבור ולא רק על עשירוני ההכנסה העליונים.

ניתן ליישם סוג זה של פיתרון במספר דרכים:

1. העלאה של מס ערך מוסף ב-1% 

מס ערך מוסף (מע”מ) הוא מס המוטל על הערך המוסף של התוצרת בכל אחד משלבי הייצור. בסופו של תהליך הייצור נגבה המס כאחוז מהמחיר הסופי לצרכן. מע”מ בגובה 17% מוטל בישראל על עסקאות ותשלומים נוספים של מלכ”רים (מוסדות ללא כוונת רווח) ומוסדות כספיים. נכון לשנת 2016 היווה המע”מ 37% מכלל ההכנסות ממיסים: מעל 100 מיליארד ש”ח בשנה. ההערכה היא כי העלאה של 1% במע”מ יכולה להגדיל את הכנסות המדינה בכ-6 מיליארד ש”ח בשנה. 

2. העלאה רוחבית של מס הכנסה ב-1%
כאמור, מס הכנסה הוא מס על יחידים שנגבה בהתאם לגובה הכנסתם מעסק, עבודה, ריבית, דיבידנד ועוד. המס הוא פרוגרסיבי, כלומר, ככל שההכנסה גבוהה יותר, כך אחוז המס המשולם מתוכה גבוה יותר. משום כך, יישום של מס הכנסה מביא לצמצום פערי הכנסות בחברה. מס הכנסה הוא אחד המקורות המרכזיים למימון הוצאות הממשלה. נכון לשנת 2017, 26% מהכנסות המדינה ממיסים הגיעו ממס הכנסה. תושבי ישראל פטורים ממס על הכנסה מתחת ל-5,000 ש”ח לחודש, אך בפועל זיכויי ילדים וזיכויים נוספים מעלים את רף הפטור עוד יותר. בשנת 2017, שמונת עשירוני ההכנסה הנמוכים שילמו רק 8% מסך תשלומי מס ההכנסה. ניתן להגדיל את הכנסות המדינה ממס הכנסה באמצעות הקטנת הפטורים ממס, הורדת רף של מדרגות המס, ריווח מדרגות המס והעלאת שיעורי המס. העלאה רוחבית של מס ההכנסה ב-1% תביא לגידול בגביית המס של כ-5 מיליארד ש”ח.

ד. משאבי טבע

בהקשר זה ניתן לבחון שתי אפשרויות:

1. הטלת מס של 100 ש”ח על פליטה של כל טונה פחמן דו-חמצני 

פליטת פחמן דו-חמצני לאטמוספרה היא הגורם המשמעותי ביותר שמניע את שינויי האקלים. בשל כך, מדינות רבות ברחבי העולם מטילות מס על פליטת פחמן דו-חמצני. מס כזה מייצר תמריץ לחברות ויחידים להקטין את פליטת הפחמן ולמצוא תחליפים שאינם מזהמים. צוות כלכלנים אירופי בראשות פיקטי וואשז הציע לאחרונה להטיל מס של 30 אירו על כל טונה פחמן דו-חמצני שנפלטת על אדמת אירופה. בישראל נפלטים מדי שנה כ-80 מיליון טונות פחמן דו-חמצני, כך שהכנסה ממס של 100 ש”ח לטונה יכולה להגיע לכ-8 מיליארד ש”ח בשנה. במסגרת החלה של מס זה מוצע להפחית במקביל מיסים על דלקים שכבר קיימים כיום כדי להקטין את כפל המס והנטל על האזרחים, כך שההכנסה נטו מהחלת המס תהיה 5 מיליארד ש”ח.

2. תמלוגים על משאבי טבע
משאבי הטבע של המדינה נמצאים בבעלותה. בעשרות השנים האחרונות הפריטה המדינה את החיפוש וההפקה של משאבי הטבע בתמורה לתמלוגים שמשולמים בגין ההפקה. בעשור השני של שנות האלפיים התקבלו המלצות שתי ועדות ציבוריות לתשלומי תמלוגים ומיסים בגין הפקת משאבי טבע. מאחר שפיתרון זה כבר נדון ומצוי בתהליכים לקראת יישומו, בנייר זה לא יומלץ לשנות שוב את מתווה המיסוי של משאבי הטבע, אלא לבחון זאת בשנים הבאות לאור  ההתפתחויות בנושא.

 

ה. ביטול הטבות מס

הטבת מס היא אובדן הכנסה למדינה כתוצאה מפטור או הנחה במיסים הניתנים לקבוצות שונות של אזרחים או לסוגים שונים של פעילויות כלכליות. הטבות המס לשנת 2019 יסתכמו על פי תחזית משרד האוצר בכ-66.7 מיליארד ש”ח. כמחצית מהסכום נובעת מפטורים בגין ילדים ומפטורים בגין הפרשות לפנסיה וקרן השתלמות. יתרת הסכום נובעת משורה של פטורים נוספים. במסגרת מסמך זה הוחלט שלא להיכנס לבחינה מעמיקה של ההטבות, אך בהחלט יש מקום לבחינה מסוג זה של המבנה, העלות והתועלת של כל הטבה במסגרת עבודת המשך רחבה יותר.

ו. מימון השקעה חד-פעמית בתשתיות של 100 מיליארד ש”ח על ידי הגדלת החוב הממשלתי

כאשר הממשלה מעוניינת להוציא סכום גבוה יותר מהכנסותיה ממיסים וממקורות נוספים, היא יכולה לנהל תקציב גירעוני. את הפער בין ההוצאות להכנסות היא יכולה לממן על ידי לקיחת הלוואה (בצורת איגרת חוב) מהציבור או מהבנק המרכזי. הלוואה זו מגדילה את החוב של המדינה, שעליו עליה לשלם ריבית. עבור מדינה בעלת מטבע ריבוני כמו ישראל, חשוב להבחין כמה מהחוב שלה הוא בשקלים (בישראל – כ-85%) וכמה במטבע חוץ (בישראל – כ-15%), מכיוון שרק הסוג השני עלול לסכן את יציבותה הפיננסית.

ניתן להצביע על שלוש תפיסות מרכזיות ביחס למהלך מסוג זה:

1. התפיסה המקובלת
על פי מה שהיה התפיסה המקובלת בנושא עד למשבר הכלכלי העולמי ב-2008 או לתחילת העשור השני של שנות האלפיים, יש לשאוף לכך שהכנסות הממשלה ישתוו להוצאותיה, תוך ירידה מתמדת של יחס החוב-תוצר של המדינה. זאת, במטרה להפחית את תשלומי הריבית השוטפים שלה ולשמור על יציבות בעיתות משבר. תפיסה זו מצאה ביטוי בהגדרות הכללים הפיסקאליים – כלל ההוצאה, יעד הגירעון והנומרטור, כך שיביאו לירידה ביחס החוב-תוצר ולגירעון של 0%-1% מהתמ”ג. כללים אלה אכן הביאו לירידה רצופה ביחס החוב-תוצר של ישראל עד לרמה הנוכחית, של 60%.

2. חידושים בתפיסה המקובלת

בשנים האחרונות, טוענים כלכלנים בכירים כי בתנאים כלכליים של ריבית נמוכה מקצב הצמיחה, החוב הממשלתי הופך להיות בעיה קטנה בלבד, שכן יחס החוב-תוצר יקטן גם ללא מדיניות מרסנת שתדאג לכך. לפיכך, ניתן לעשות שימוש זהיר בהגדלת החוב ככלי למימון הוצאות ממשלתיות שיש סבירות גבוהה להעריך שיניבו תשואה גבוהה. עמדה זו זוכה לתמיכה גם בקרב כלכלנים בכירים בישראל כמו רפי מלניק וצבי אקשטיין.
חידוש נוסף ביחס לחוב הממשלתי הוא הדרישה לבחון גם את הנכסים ולא רק את ההתחייבויות. במקרה כזה, הוצאה ממשלתית שתגדיל את שווי הנכסים הממשלתיים יכולה להקטין את החוב נטו (כלומר, סך ההתחייבויות של המדינה פחות סך הנכסים שלה) של הממשלה ולא רק להגדיל אותו.

3. מהפכה בתפיסה המקובלת – Modern Monetary Theory (MMT)
על פי תפיסה זו, מדינה בעלת מטבע עצמאי אינה נדרשת לנהל מדיניות מיסים לצורך מימון הוצאותיה, אלא מדיניות של ניהול הביקושים. כלומר, את הוצאות הממשלה יש לממן בכסף שהממשלה מנפיקה, מבלי להתחשב בכמות המיסים הנגבית. אם הוצאות הממשלה מביאות לתעסוקה מלאה ועודף ביקושים, יש להשתמש במיסים ואגרות חוב ממשלתיות כדי לאזן את הביקושים ולמנוע אינפלציה. תפיסה זו מחדשת בכך שהיא מנתקת את צד הוצאות הממשלה מהכנסותיה ממיסים, ומעבירה את האחריות לריסון הביקושים מהמדיניות המוניטארית למדיניות הפיסקאלית. מהלך כזה יש לבצע תוך זהירות רבה, שכן הגדלה לא אחראית של ההוצאות הייתה אחד הגורמים המרכזיים לאינפלציה התלת ספרתית בראשית שנות השמונים.

 

בנייר זה מוצע לאמץ את החידושים בתפיסה המסורתית שמאפשרים הגדלה מדודה של החוב על מנת להשתמש בו למטרות בעלות חשיבות גבוהה. על פי נתוני הלמ”ס (הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה), ב-2018 היה התמ”ג בישראל 1,320 מיליארד ש”ח. החוב הציבורי (סך ההתחייבויות של הממשלה) עמד על כ-61% תוצר. לפיכך, גידול של 100 מיליארד ש”ח בחוב יביא ליחס חוב-תוצר של כ-68%. מבחינה כלכלית נטו, אין לכך השלכות משמעותיות והיחס בישראל היה גבוה מזה עד לפני שנים ספורות. ההשלכות הכלכליות של מהלך כזה נוגעות בעיקר ליחס הגופים הבינלאומיים והשווקים לשינוי כזה במדיניות. אם אלו יחששו שישראל עוברת לתוואי של חוב עולה באופן רב-שנתי, הדבר עשוי להביא לחוסר ביטחון של השווקים ביחס אליה, שיתבטא בעלייה בריביות על החוב של ישראל ובשורה של השלכות שליליות נוספות.

לפיכך, אם ייבחר פתרון זה, יבוצע המהלך שנכלל בו באופן חד-פעמי (שייפרס לאורך ביצוע הפרויקטים), תוך ניצול של סביבת הריבית העולמית הנמוכה במטרה להדביק חלק מפער ההשקעה המקומי בתשתיות. עוד יוצע, בהמשך להמלצת קרן המטבע העולמית, לעבור למדידה של החוב/נכסים נטו של המדינה כך שהשקעה בתשתיות תיחשב כנכס.

ניתוח הדרכים לפתרון הבעיה

א. מיסוי האחוזונים העליונים

• העלאה של המס השולי על הכנסות המאיון העליון ל-60% | הצעה זו תכניס כמיליארד ש”ח בשנה לתקציב המדינה. מס זה מוטל על חלק קטן מאוד מהאוכלוסייה. יישומה יתרום משמעותית לצמצום הפערים, אך מנגד יגביר חוסר שביעות רצון בקרב חלק קטן מהאוכלוסייה שמשלם כבר כיום חלק גדול מהמיסים. חלופה זו מבוססת על ניסיון בינלאומי רב שנים והמלצות של כלכלנים רבים ליישומה ככלי למאבק באי-השוויון. המנגנונים ליישומה פשוטים מבחינה טכנית, והיא ניתנת ליישום גם מהבחינה הפוליטית על אף ההתנגדות שבה היא צפויה להיתקל מצד המשלמים. מבחינת הסיכון, ביישום החלופה יש לשים לב להשפעותיה בטווח הקצר והארוך על התנהגות בעלי ההכנסות הגבוהות והפעילות היזמית, שעלולה להיפגע.
• החלה של מס עושר בגובה 1% על מאיון העושר העליון | חלופה זו תכניס לתקציב המדינה כ-10 מיליארד ש”ח בשנה. מס זה מוטל על חלק קטן מאוד מהאוכלוסייה. יישומה יתרום משמעותית לצמצום הפערים ברכוש, החריפים בהרבה מהפערים בהכנסות, אך מנגד יגביר חוסר שביעות רצון בקרב חלק קטן מהאוכלוסייה שמשלם כבר כיום חלק גדול מהמיסים. חלופה זו מיושמת במדינות מפותחות רבות ומוצעת ליישום או הרחבה על ידי כלכלנים ופוליטיקאים בכירים באיחוד האירופי ובארצות הברית. המנגנונים ליישומה פשוטים מבחינה טכנית, אך יישומה ידרוש מאבק פוליטי קשה בקרב כל המפלגות לאור ההשפעה הניכרת של בעלי הרכוש הרב ביותר על מקבלי ההחלטות.
• מס עיזבון בגובה 25% על עיזבונות מעל 10 מיליון ש”ח | חלופה זו תכניס לתקציב המדינה כ-2 מיליארד ש”ח בשנה. מס זה מוטל על חלק קטן מאוד מהאוכלוסייה. יישומה יתרום משמעותית לצמצום הפערים ברכוש, החריפים בהרבה מהפערים בהכנסות, אך מנגד יגביר חוסר שביעות רצון בקרב חלק קטן מהאוכלוסייה שמשלם כבר כיום חלק גדול מהמיסים. חלופה זו יושמה בישראל בעבר והומלצה ליישום על ידי ועדות מקצועיות מספר פעמים. היא מיושמת במדינות מפותחות רבות, אם כי מספר מדינות ביטלו אותה בשנים האחרונות. מבחינה טכנית, יישום של מס עיזבון יהיה מורכב יותר מחלופות אחרות. מבחינה פוליטית, הוא צפוי לגרור התנגדות ציבורית לא מבוטלת, משום שמיסוי על ירושה מעורר רגשות שליליים בקרב לא מעט אנשים בישראל.

ב. מיסוי תאגידים

• העלאה של מס החברות ב-7% | חלופה זו תכניס כ-5 מיליארד ש”ח בשנה לתקציב המדינה. מס זה חל על כלל החברות ולפיכך נושא אופי אוניברסלי. מבחינת אמון הציבור, מצד אחד, שיעור מס דומה חל בישראל עד אמצע העשור הקודם, אך מהצד השני, מאז ירדו שיעורי המס במדינות רבות במקביל לירידה בישראל ולפיכך העלאה מחודשת של שיעורי המס תביא את רמת המיסוי בישראל להיות מהגבוהות בקרב המדינות המפותחות. מחקרים הראו שלמס החברות יש השפעה שלילית על הפעילות הכלכלית ולפיכך ההצעה צפויה להיתקל בהתנגדות של הממסד הכלכלני, מה שיקטין את ישימותה הפוליטית. יתרון בולט של ההצעה הוא שיישומה יהיה פשוט מבחינה טכנית.
• העלאה של המס על מעסיקים ב-2.5%  | חלופה זו תכניס לתקציב המדינה כ-5 מיליארד ש”ח בשנה. מס זה חל על כלל המעסיקים ולפיכך נושא אופי אוניברסלי. השפעותיו על אי-השוויון אינן חד-משמעיות. מכיוון ששיעור מס המעסיקים בישראל נמוך מאוד בהשוואה בינלאומית, קל להצדיק את ההעלאה מהבחינה הציבורית והמקצועית. המתנגדים העיקריים לכך צפויים להיות המעסיקים, שההוצאה שלהם על שכר תגדל משמעותית. בהנחה שהתוספת תיגבה על ידי הביטוח הלאומי, יישום החלופה יהיה פשוט מבחינה טכנית.
• מיסוי תאגידים בינלאומיים בהתאם להיקף פעילותם בישראל | קשה להעריך מה היקף ההתחמקות ממס של התאגידים הבינלאומיים הפועלים בישראל. על פי הערכות שונות שפורסמו, מס שתואם את היקף פעילותם בישראל יכניס כמיליארד ש”ח נוספים בשנה לתקציב המדינה. בעוד שההשפעה הישירה של המס על הפערים אינה משמעותית, מדובר במס שמוצדק על ידי כלל הציבור ועל ידי אנשי מקצוע בארץ ובעולם והחלתו תשפר את אמון הציבור ביכולת המדינה לפעול נכונה במערכת הכלכלית הגלובלית. בהתאם לכך, האתגר המרכזי בהחלת חלופה זו טמון בפעולה של מערכת מיסוי מקומית מול תאגידים בסדרי גודל של מדינות ובפריסה עולמית רחבה. לפיכך, יש עדיפות גבוהה למימוש החלופה כחלק ממהלך בינלאומי רחב, אך אם זה לא יתקיים, יש לעשות שימוש בכלים יצירתיים כפי שצוינו גם כאן לעיל.

ג. מיסוי המעמד הבינוני או הרחבת בסיס המס

• העלאה של מס ערך מוסף ב-1% | חלופה זו צפויה להכניס לתקציב המדינה כ-6 מיליארד ש”ח בשנה. החלופה זוכה בדרך כלל לביקורת משמאל בגלל שהיא נושאת אופי רגרסיבי. עם זאת, בעלי הכנסה גבוהה עדיין משלמים מע”מ יותר גבוה מבעלי הכנסה נמוכה (יותר גבוה באופן מוחלט, אך לא באחוזים). לצד זאת, העלאת המע”מ תניב סכום משמעותי, היא פשוטה מאוד ליישום מהבחינה הפוליטית והמעשית  ולא צפויות להיות ליישומה השלכות עקיפות על הפעילות הכלכלית.
• העלאה רוחבית של מס הכנסה ב 1%| חלופה זו צפויה להכניס כ-5 מיליארד ש”ח בשנה לתקציב המדינה. היא משפיעה רק על מי שמגיע לרף המס, כך שיישומה צפוי להרחיב מעט את מעגל המשלמים של מס הכנסה אך להקטין במידת מה את הפערים הכלכליים. מכיוון שהעלאה כזו תהיה בסך הכול חזרה לרמות המס שהיו בישראל עד לראשית העשור השני של שנות האלפיים, החלופה תזכה לאמון הציבור, היא קלה ליישום מהבחינה הטכנית ותניב סכום משמעותי. העלאה של מיסים ישירים קשה יותר מהבחינה הפוליטית, כי האזרחים חווים באופן מוחשי יותר את השפעתה על חייהם, וסביר להניח שזה עתיד להיות האתגר המרכזי ביישומה.
• הטלת מס של 100 ש”ח על פליטה של כל טונה פחמן דו-חמצני | החלה אפקטיבית של המס יכולה להכניס כ-5 מיליארד ש”ח בשנה לתקציב המדינה. חלופה זו תחול על כלל האזרחים ובדומה להעלאה של המע”מ, עשויה לשאת אופי רגרסיבי מבחינת ההשפעה על אי-השוויון. עם זאת, יתרונה הוא שהיא אוניברסלית ואף עשויה לשפר את איכות הסביבה ולהקטין השפעות חיצוניות שליליות. חסרונותיה המרכזיים של החלופה הם הסיכון לעליית מחירי האנרגיה, שעשויה לפגוע בפעילות הכלכלית, וישימותה המעשית הנמוכה יחסית, הנובעת מהצורך ליישם מנגנון גבייה חדש שאינו קיים כיום כלל.

ד. מימון השקעה חד-פעמית בתשתיות של 100 מיליארד ש”ח על ידי הגדלת החוב הממשלתי

בשונה מיתר החלופות, חלופה זו אינה קבועה אלא מהווה מהלך חד-פעמי שנועד לצמצם את הגירעון בהשקעה בתשתיות הציבוריות בישראל תוך ניצול הריבית הנמוכה בארץ ובעולם. סכום זה יכול להשפיע משמעותית על מלאי התשתיות הציבוריות בישראל, עם השלכות מעטות על אי-השוויון או הפעילות הכלכלית השוטפת. יתכן שהגדלה כזו של החוב אף תמריץ את הפעילות הכלכלית על ידי הגדלת הביקושים. הקושי המרכזי במימוש החלופה הוא לשכנע את הציבור והמוסדות הבינלאומיים שבאמת מדובר באירוע חד-פעמי ולשכנע את קובעי המדיניות שזה אכן צריך להיות אירוע חד-פעמי. כתפיסה ארוכת טווח, חשוב להתחיל למדוד את החוב בניכוי נכסים, מפני שאחרת הוא מנופח שלא לצורך.

מה צריך לעשות

 יישום הדרגתי של הפתרונות בהתאם למורכבותם 

לאור הניתוח שהוצג לעיל, ההמלצה בנייר מדיניות זה היא על סל של צעדי מדיניות שמטרתו להגדיל את היקף המקורות התקציביים שיעמדו לרשות הממשלה בעד  40 מיליארד ש”ח בשנה. על מנת להקל על יישום המהלכים, מומלץ לבצע אותם בסדר הנע בין אלו שזכו לציונים הגבוהים ביותר, לבין אלו שזכו בציונים הנמוכים יותר. 

בשלב ראשון, ממשלה שתהיה מעוניינת להגדיל את הוצאותיה ב-20 מיליארד ש”ח בשנה, תעשה זאת על ידי העלאה רוחבית של מס ההכנסה, המע”מ, מס המעסיקים, המס השולי על המאיון העליון ומס החברות. צעדים אלו מוצעים ליישום ראשונים, מאחר שיאפשרו הגדלה משמעותית של התקציב עם מיעוט יחסי של מחסומים טכניים או פוליטיים.

בהמשך, מוצע להחזיר את מס העיזבון שבוטל בראשית שנות השמונים ולהחיל לראשונה מס עושר על המאיון העליון, מס על פליטות מזהמות ומס מיוחד על תאגידים בינלאומיים. מיסים אלה יחייבו יצירה של מנגנוני מעקב וגבייה שידרשו זמן ומשאבים, אך יישומם ישתלם בעתיד הן מבחינת ההכנסות שיניבו לקופת המדינה והן בשל ההשלכות החיוביות שלהם על השוויון ואיכות הסביבה. עוד מומלץ לנצל את סביבת הריבית הנמוכה בישראל ובעולם כדי להגדיל באופן חד-פעמי את החוב הממשלתי בכ-100 מיליארד ש”ח, לטובת הקטנת הגירעון המצטבר בהשקעה בתשתיות.

ההמלצה לסדר היישום היא גמישה. למשל, ממשלה שתהיה מעוניינת לשים דגש על הקטנת אי-השוויון תוכל להגדיל את הוצאותיה בכ-15 מיליארד ש”ח אם תתחיל דווקא ביישום של ההצעות להעלאה של המס השולי על הכנסות המאיון העליון, החלה של מס עושר על רכוש המאיון העליון, החלה של מס ירושה ומיסוי תאגידים בינלאומיים. סעיפים אלה יצריכו יותר היערכות טכנית, אך הם ישימים ומיושמים במדינות רבות ברחבי העולם.

יישום של המלצות אלה יאפשר להגדיל את הוצאות הממשלה במידה ניכרת, הן באופן מיידי והן בטווח הבינוני והארוך, כך שהיא תוכל לממש את אחריותה הרחבה לחיי אזרחיה באמצעות הבטחת רשתות ביטחון אזרחיות ותשתיות ושירותים ציבוריים איכותיים.

יש לשער כי ממשלה שתהיה מעוניינת להגדיל את היקף הוצאותיה באמצעות יישום המלצות אלו, תוכל לעשות זאת על אף הקשיים הפוליטיים המסוימים שתיאלץ להתמודד עימם. מומלץ שכדי למתן את ההתנגדות הציבורית להעלאת המיסים, ההעלאות יוחלו במקביל לשיפור והרחבת ההטבות והשירותים שהממשלה תוכל לבצע הודות להן. כך, למשל, ניתן להצמיד את העלאת המיסים להשקת תכנית חירום לחיזוק השירותים והתשתיות הציבוריים, שתכלול ביטול תשלומי הורים בחינוך, החלת ביטוח סיעודי ממלכתי והארכת תקופת דמי האבטלה. באופן זה יהיה לאזרחי המדינה ברור יותר כיצד העלאת המיסים תורמת בפועל לשיפור חייהם. 

סיכום ומתווה ליישום

מדינת ישראל קמה על יסוד החזון הציוני סוציאליסטי, כמדינת רווחה סוציאל-דמוקרטית המממשת את אחריותה לחיי אזרחיה באופן רחב. החלת התכנית לייצוב המשק ב-1985 סימנה את ראשיתו של תהליך שבמסגרתו עברה המדינה למודל הניאו-ליברלי, שבו מצמצמת הממשלה ככל הניתן את מעורבותה בכלכלה ומשאירה תחומים רבים לחסדיו של השוק החופשי, באמצעות תת-תקצוב שלהם והשארתם ברמה נמוכה.

בנייר זה נבחן מגוון של כלי מדיניות, שיכולים להרחיב את המקורות העומדים לרשות הממשלה כך שתוכל להגדיל את הוצאותיה. זאת, על מנת שתוכל להשיב את ישראל להיות מדינת רווחה המבטיחה לכלל אזרחיה רשתות ביטחון אזרחיות רחבות ותשתיות ושירותים ציבוריים איכותיים.

כלי המדיניות שנבחנו הם:

1.  החלת מיסים חדשים על הכנסות ורכוש המאיון העליון, על עיזבונות, על תאגידים בינלאומיים ועל פליטות של פחמן לאטמוספרה.
2. העלאה של מיסים קיימים – מס חברות, מיסי מעסיקים, מס הכנסה, מע”מ ומס על משאבי טבע.
3. הגדלת החוב הממשלתי.

כלי המדיניות האפשריים נבדקו אל מול יעדים של צמצום אי-השוויון, ממלכתיות ואוניברסליות, אפקטיביות ויעילות וכן בהתאם לשיקולים מעשיים של ישימות פוליטית ומעשית, גמישות והערכת סיכונים. 

ניתוח היתרונות והחסרונות של כל כלי מדיניות בהתאם לשיקולים וליעדים, העלה את הצורך בקביעת סדר למימושם. סדר זה נע מהכלים שניתנים ליישום ללא קשיים טכניים או פוליטיים רבים (העלאה רוחבית של מס ההכנסה, המע”מ, מס המעסיקים, המס השולי על המאיון העליון ומס החברות) אל כאלה הקשים יותר ליישום אך שהם בעלי השלכות משמעותיות וארוכות טווח על הכנסות הממשלה, אי-השוויון ואיכות הסביבה (החלה של מס עושר על המאיון העליון של בעלי הנכסים, ולאחר מכן החלה של מס על פליטות פחמן דו-חמצני, מיסוי תאגידים בינלאומי ומס עיזבון). עוד מומלץ לנצל את סביבת הריבית הנמוכה בישראל ובעולם כדי להגדיל באופן חד-פעמי ומדורג את החוב הממשלתי בכ-100 מיליארד ש”ח, לטובת הקטנת הגירעון המצטבר בהשקעה בתשתיות.

על מנת ליישם המלצה זו, ראשית על הממשלה להחליט על הגדלת הוצאותיה, תוך שינוי ברור של המדיניות שהיא מנהיגה מאז 1985 ושהביאה את ישראל למצב שתואר לעיל. 

על מנת להוציא לפועל את המלצת המדיניות המובאת בנייר זה, יש להקים ארבעה צוותים מקצועיים בין-משרדיים, כולם בהובלת משרד ראש הממשלה, שיכינו בתוך שלושה חודשים ארבע תכניות: 

1. תזכיר חוק לאישור הממשלה לתיקון החקיקה הקיימת לצורך העלאת המיסים (מס חברות, מיסי מעסיקים, מס הכנסה, מע”מ);
2. תזכיר חוק לאישור הממשלה להחלתם של המיסים החדשים הנדרשים (מיסים על הכנסות ורכוש המאיון העליון, על עיזבונות, על תאגידים בינלאומיים ועל פליטות של פחמן לאטמוספרה); 
3. החלטת ממשלה שתפרט את תכנית העבודה היישומית לכלל משרדי הממשלה הרלוונטיים, להיערכות מקצועית ומנהלית לביצוע הצעדים, בדגש על הקמת המנגנונים לגביית המיסים החדשים ולניהול הגדלת החוב בהתאם לתכנית שתיקבע;
4. החלטת ממשלה שתקיף את כלל תכניות הביצוע של משרדי הממשלה להרחבת היקף אחריותם בתחומי התשתיות, השירותים החברתיים ורשתות הביטחון האזרחיות. 

ההוצאה הציבורית הנמוכה ניכרת בכל תחומי החיים בישראל – חינוך, בריאות, רווחה, תעסוקה, תחבורה ועוד. בחלק מהתחומים המערכת הציבורית נמצאת במצב חירום של ממש, והשלכות מצב זה מבחינה כלכלית, חברתית ומוסרית ילוו אותנו עוד שנים ארוכות. המדיניות המוצעת בנייר זה מבקשת לשנות את הכיוון שבו צועדת ישראל: מהסרת אחריות של המדינה ללקיחת אחריות של המדינה. מודל זה של מדינת רווחה סוציאל-דמוקרטית פועל בהצלחה במדינות רבות ויש ליישם אותו גם בישראל בהקדם האפשרי.

נספח – טבלת ניתוח החלופות

מילון מונחים

הוצאה ציבורית – כלל הסכומים שמוציאות הממשלה והרשויות המקומיות. נהוג למדודבפרק זמן של שנה.

הוצאה אזרחית – החלק מתוך ההוצאה הציבורית שאינו מיועד להוצאות ביטחון ותשלומי ריבית על החוב.

תוצר מקומי גולמי (תמ”ג) – מדד המבטא את הערך הכולל של הסחורות והשירותים שיוצרו במדינה נתונה במהלך תקופה (בדרך כלל שנה). 

תוצר מקומי גולמי לנפש (תמ”ג לנפש) – מדד המבטא את הערך הכולל של הסחורות והשירותים שיוצרו במדינה נתונה במהלך שנה חלקי מספר הנפשות באותה מדינה. המדד מקובל להשוואה בין רמת ההתפתחות הכלכלית של המדינות. 

זכות הקניין – זכות, במסגרת זכויות האדם, לבעלותו של אדם על רכושו, כך שהוא יכול לאפשר לאחרים לעשות בו שימוש או למנוע מהם לעשות בו שימוש, ללא חשש שרכוש זה יילקח ממנו.

גירעון בתקציב הממשלה – ההפרש בין הוצאות הממשלה להכנסות הממשלה. בדרך כלל נמדד באחוזים מהתמ”ג ובפרק זמן של שנה.

מאקרו-כלכלה – תחום בכלכלה שחוקר התנהגות של משקים כלכליים שלמים. התחום עוסק בתוצר המקומי הגולמי, באבטלה, ברמת המחירים הכוללת ועוד.

חוב ממשלתי – סך החובות של הממשלה – לאזרחיה, לגופים פיננסיים ולמדינות אחרות.

חוב ציבורי – סך החובות של הממשלה והרשויות המקומיות.

יחס חוב-תוצר – יחס מחושב בין החוב הממשלתי או החוב הציבורי לבין התוצר המקומי הגולמי. יחס זה נע בין 13% ל-237% בקרב המדינות המפותחות. לפי אמנת הייסוד של האיחוד האירופי, חברות האיחוד אמורות להגיע ליחס חוב ציבורי לתוצר של 60%, אך בפועל מאז המשבר הפיננסי ב-2008, מדינות רבות באיחוד האירופי התרחקו מיעד זה.

דירוג אשראי – ציון הניתן לגופים על ידי סוכנויות דירוג ושמבטא את אמון הסוכנות ביכולת הגוף (אדם, חברה, מדינה) לפרוע את חובותיו. ככל שדירוג האשראי של מדינה (או גוף אחר) גבוה יותר כך היא יכולה לקבל הלוואות בריבית יותר נמוכה.

יחס הוצאה ממשלתית לתוצר – סך ההוצאה הממשלתית חלקי התוצר המקומי הגולמי. זהו מדד שמציג את היקף הפעילות הממשלתית ביחס לסך הפעילות במשק.

שיעור צמיחה של תוצר לנפש – קצב העלייה באחוזים של התמ”ג לנפש. שיעור צמיחה גבוה לאורך שנים ארוכות מהווה אחד המדדים המקובלים להצלחה של מדיניות כלכלית. 

מס שולי – מדרגת מס ההכנסה הגבוהה ביותר מתוך משכורתו של עובד. מבטא את אחוז המס שישולם על שקל נוסף שהעובד ירוויח. מאחר שמס ההכנסה הוא מס פרוגרסיבי, המס השולי של בעלי הכנסות נמוכות נמוך יותר מהמס השולי של בעלי הכנסות גבוהות.

מדרגות מס – ההכנסה החייבת במס מחולקת לשכבות, כאשר על כל שכבה מוטל מס בשיעור שונה, המתעדכן משנה לשנה. שכבות אלו הן מדרגות המס. הרעיון העומד מאחוריהן הוא הגדלת שיעור המס שעל אדם לשלם ככל שהכנסתו גדולה יותר, תוך הקפדה על כך שמי שמרוויח יותר בברוטו עדיין ירוויח יותר גם בנטו.

ניידות בין דורית – היכולת של ילדים להגיע לעשירוני הכנסה ורכוש גבוהים  מאלה של הוריהם. כאשר הניידות היא נמוכה, רוב הילדים להורים עניים יהפכו למבוגרים עניים ורוב הילדים להורים עשירים יהפכו למבוגרים עשירים.

מקלטי מס – מדינה או אזור בעלי אוטונומיה כלכלית שרמת המסים בהם נמוכה בהשוואה בינלאומית, כך שרישום הכנסה במדינה זו מאפשר לחמוק מתשלום מס במדינה שבה מתקיימת באמת הפעילות הכלכלית. 

תכנית הייצוב הכלכלית\תכנית הייצוב במשק – תכנית שהוחלה בישראל ביולי 1985, במטרה להוריד את שיעור האינפלציה, לאזן את מאזן התשלומים ולייצב את מצב המשק. התכנית כללה קיצוצי תקציב חריפים, הקפאת מחירים, קיבוע שערי חליפין ועלייה חדה של הריבית הריאלית.

ערך מוסף (הערך המוסף של התוצרת) – ההפרש בין מחיר המכירה של מוצר, לסך עלויות חומרי הגלם ששימשו לייצור המוצר.

קיצוץ רוחבי – הקטנה של כל תקציבי משרדי הממשלה באותו שיעור.

מדיניות מוניטארית – מדיניות של הבנק המרכזי שעושה שימוש בגובה הריבית על המטבע המקומי במטרה להבטיח צמיחה של התמ”ג, תוך הקטנה של עוצמת תקופות מיתון או משבר כלכלי.

מדיניות פיסקאלית – מדיניות ממשלתית שעושה שימוש בגובה ההוצאות, ההכנסות ממיסים והגירעון בתקציב המדינה במטרה להבטיח  צמיחה של התמ”ג, תוך הקטנה של עוצמת תקופות מיתון או משבר כלכלי.

מס פרוגרסיבי – מס שמוטל על אדם או משק בית באופן שככל שהכנסתו גבוהה יותר, כך אחוז המס שהוא משלם גבוה יותר. מס ההכנסה במרבית המדינות הוא מס פרוגרסיבי. ככל שמערכת המיסוי יותר פרוגרסיבית, כך היא מקטינה את אי-השוויון.

מס רגרסיבי – מס שמוטל על אדם או משק בית באופן שככל שהכנסתו גבוהה יותר, כך אחוז המס שהוא משלם נמוך יותר. ככל שמערכת המיסוי יותר רגרסיבית, כך היא מגבירה את אי-השוויון.

רשימת מקורות