כושר שיפוט | כיצד להגן על מעמד הרשות השופטת בישראל || מיכל סלע

מעמד מערכת המשפט ובית המשפט העליון בראשה נשחק באופן עקבי בעשור האחרון, במישור התודעתי והמבני כאחד. הפגיעה במערכת המשפט עלולה ליצור חוסר איזון בין שלוש רשויות הממשל ולהחליש את הפיקוח השיפוטי על הממשלה והכנסת, ובכך לאיים על יציבות המבנה הדמוקרטי בישראל. בנוסף לכך, היחלשות המערכת המשפטית עלולה לפגוע ביכולתה להמשיך להגן באופן אפקטיבי על זכויות היסוד של האזרחים. במישור התודעתי, הטענה שהחלה להופיע בשיח הציבורי והתקשורתי שטופח על ידי גורמים שמרניים היא שבית המשפט הוא מוסד אליטיסטי ומתנשא שאינו נבחר על ידי הציבור ועל כן אינו דמוקרטי, אלא להפך, הוא מגביל את יכולת הממשלה הנבחרת להוציא לפועל את מדיניותה. במישור המבני, ערעור האיזונים והבלמים בין שלוש הרשויות, לצד חולשתה של הכנסת ביחס לרשות המבצעת, יוצרים מצב שבו ניתן לערער את מעמדם וכוחם המוסדי של מערכת המשפט ככלל ושל בית המשפט העליון בפרט בקלות יחסית ועל פי רצונה של הממשלה.

מטרתו של נייר מדיניות זה היא כפולה. מבחינה תודעתית, הוא מיועד להתוות דרך פעולה ליצירת שיח המבסס את מערכת המשפט ואת בית המשפט העליון כגופים דמוקרטיים, החיוניים לתפקודה התקין של הדמוקרטיה הישראלית על אף שאינם גופים נבחרים. מבחינה מבנית, מטרתו היא ליצור מערך איזונים שיקשה על פגיעה במערכת המשפט באופן המחזק רשות אחת על פני אחרת ושעלול להפר באופן בוטה את האיזון הנדרש בין הרשויות. כל זאת, תוך שמירה על יכולתן של הכנסת והממשלה לבצע רפורמות במערכת המשפט ולהביא לידי ביטוי את רצון הבוחרים. הנייר בוחן חלופות שונות לפתרון הבעיה: עצירת תהליך הפגיעה במעמד מערכת המשפט, מתוך הנחה שזהו תנאי מספיק לכך שהוא ישתקם מעצמו; יצירת קמפיין ציבורי וחינוכי כולל להשבת האמון במערכת המשפט; שימוש במסמכי ההסכמות הקואליציוניות על מנת לחייב את כל המפלגות החברות בקואליציה לחזק את מערכת המשפט ולמנוע מצב שבו חברי קואליציה חופשיים לתמוך בהצעות חוק או רפורמות המחלישות אותה; ושינוי תקנון הכנסת כך שיגביל את יכולתן של הממשלה והכנסת לפגוע באיזון בין שלוש רשויות השלטון. 

לאחר בחינת המידה שבה עומדים הפיתרונות השונים ביעדים של ממלכתיות, חיזוק אמון הציבור במערכת המשפט וביצור מעמד מערכת המשפט ובית המשפט העליון ובשיקול מעשי של ישימות פוליטית, ממליץ הנייר לבחור בפתרון עיגון האיזון בין שלוש הרשויות בתקנון הכנסת. במסגרת פיתרון זה מוצע לשנות את סעיף 75 ה’ לתקנון הכנסת, הקובע באילו נסיבות רשאית נשיאות הכנסת לפסול הצעת חוק, כך שתוכל לפסול הצעת חוק הפוגעת באיזונים ובבלמים בין שלוש הרשויות מלהגיע להצבעה במליאת הכנסת. פיתרון זה נבחר משום שמדובר בשינוי תקנוני המגן מבנית על האיזונים והבלמים בין שלוש הרשויות ומקשה על חקיקה רגילה להפר את יחסי הכוחות ביניהן; אך עם זאת מותיר פתח לממשלה ולכנסת לבצע רפורמות במערכת המשפט ובסמכויות בית המשפט העליון כל עוד האיזונים בין שלוש הרשויות נשמרים.

כתיבה: מיכל סלע | הנחייה: טל ויינטראוב ועמית בן-צור | עריכה: ניר רייזלר | מרץ 2020

מה הבעיה

מדוע החלשת מערכת המשפט מסכנת את הדמוקרטיה הישראלית

מערכת המשפט, מעמדה ותפקידה במסגרת האיזונים והבלמים בין שלוש רשויות השלטון בדמוקרטיה הישראלית, הוחלשו באופן עקבי בעשור השני של שנות האלפיים במישור המבני והתודעתי כאחד.

במישור המבני, מעמד מערכת המשפט, ובעיקר בית המשפט העליון, אינו מובטח ומקובע מספיק מבחינה חוקתית. חוסר האיזונים והבלמים בין שלוש הרשויות יוצר מצב שבו המערכת הפוליטית יכולה לערער בקלות יחסית את המעמד והכוח המוסדי של מערכת המשפט ככלל ושל בית המשפט העליון בפרט. הדבר בא לידי ביטוי בניסיונות ברורים של שרי הממשלה וחברי הקואליציה לעשות כן באמצעות חקיקה[1].

במישור התודעתי, מערכת המשפט מצטיירת על ידי גורמים שמרניים – ולכן נתפסת בקרב חלקים נרחבים בציבור – כמוסד שאינו נבחר ולכן, גם אינו דמוקרטי ומכאן שיש להכפיפו לרשות המבצעת. חוסר האמון הציבורי הגובר במערכת המשפט שנוצר כתוצאה מכך מעניק משנה תוקף לבעיה המבנית שהוצגה לעיל.

תגובת-נגד לאקטיביזם השיפוטי

מתקפה זו על מעמדה וסמכויותיה של מערכת המשפט היא ככל הנראה תגובה למהפכה החוקתית שהוביל נשיא בית המשפט העליון בדימוס אהרון ברק, ושבמהלכה התבססה הקביעה כי “הכול שפיט” ולכן בית המשפט יכול ואמור לעסוק בכל הסוגיות החוקיות בישראל. לצד מהפכה זו, חוקקה הכנסת את חוקי היסוד, שעיגנו את זכויות האדם בחקיקה מיוחדת וזכו למעמד חדש העולה על זה של חקיקה רגילה. לחוקים אלו התייחס בית המשפט בפסיקותיו כאל בעלי אופי כמו-חוקתי[2].

תגובת הנגד הפוליטית המשמעותית הראשונה למהפכה החוקתית הייתה של הפרופסור דניאל פרידמן, שכיהן כשר המשפטים בין השנים 2009-2007[3]. בזמן כהונתו פעל פרידמן כדי להחליש את מגמת האקטיביזם השיפוטי מבית מדרשו של ברק. הוא יזם וקידם את חוק יסוד השפיטה, שהיה אמור להגביל את הסמכות השיפוטית ואת יכולת בית המשפט העליון לפסול חוקים שחוקקה הכנסת. בנוסף פעל פרידמן כדי למנות לשופטים בבית המשפט העליון עורכי דין מהמגזר הפרטי שלא שירתו כשופטים קודם לכן, ועל מנת לקדם הקמת בית משפט נפרד לענייני חוקה. שני המהלכים האחרונים מיועדים היו למנוע ריכוז כוח רב מדי בידי קבוצה מצומצמת של שופטים.

נראה כי שרת המשפטים לשעבר איילת שקד השתמשה בתפיסתו של פרידמן, שלפיה האקטיביזם השיפוטי חורג מתפקידו הראוי של בית המשפט, על מנת להחליש את מבנה הדמוקרטיה הליברלית הישראלית. זאת, במטרה להכשיר את מפעל ההתנחלויות, שלעתים קרובות המכשול המרכזי העומד בפניו הוא בית המשפט העליון, ולבסס את הימין החדש, הדתי והאנטי-ליברלי[4]. הנרטיב שאותו קידמה שקד הוא שהמערכת המשפטית עברה תהליך התחזקות לא פרופורציונלי ביחס לממשלה ולכנסת, שבעקבותיו היא שולטת במדינה, ושהיא מהווה מוסד לא דמוקרטי מכיוון שאינה נבחרת ולפיכך אינה מייצגת את רצון העם.

הדעות השונות בשיח הציבורי בישראל ביחס למערכת המשפט נעות מהתנגדות עזה ורבת שנים כלפיה מצד גורמים שמרניים הרואים במשפטיזציה של הכיבוש את המחסום העיקרי בפני מפעל ההתנחלויות, ועד ההסתייגות העמוקה של המחנה הליברלי במדינה מהתהליכים שהובילה שקד. בתווך ישנו ציבור שחלקו הגדול אדיש כלפי הנושא וחלקו האחר מקבל בדרגה זו או אחרת את הטענה שבית המשפט צבר כוח לא מידתי מול הרשויות הנבחרות ושיש להחלישו. מסקרים שערך המכון הישראלי לדמוקרטיה עולה כי ב-2018 פחת האמון בבית המשפט במידה שונה בקרב מצביעי ימין, מרכז ושמאל[5], וכי ב-2019 שיעור האמון בבית המשפט העליון בקרב מצביעי ימין יהודים עמד על 30% בלבד, לעומת 72% בקרב מצביעי מרכז ו-88% בקרב מצביעי שמאל[6]. דוח ביצועי המגזר הציבורי בישראל שפרסמה אוניברסיטת חיפה מצביע על כך שהאמון הכללי במערכת המשפט הגיע ב-2018 לשפל ביחס לשנים קודמות.

כוחה של מערכת המשפט חיוני לדמוקרטיה מתפקדת

תיאור מערכת המשפט על ידי גורמים שמרניים כלא דמוקרטית משום שאינה נבחרת, וככזו המחלישה את יכולתם של נבחרי העם לפעול באופן המבטא את רצונו, מניח כי דמוקרטיה אינה אלא שלטון הרוב. על כן כל מערכת שאינה מבטאת באופן ישיר את שלטון הרוב אינה דמוקרטית, וכל מערכת המגבילה את נציגי הרוב או מפקחת עליהם פוגעת בדמוקרטיה ובמשילות.

הטענה מבוססת בחלקה, שכן ישנו מתח מובנה במערכת השלטונית הישראלית בין הרשות השופטת לשתי הרשויות הנוספות. זאת, מכיוון שהביקורת השיפוטית היא הביקורת החזקה והאפקטיבית ביותר על הממשלה והכנסת. יש מקום לטעון כי המהפכה החוקתית הוציאה במידה מסוימת את המערכת השלטונית מאיזון ותבעה כוח וסמכויות נרחבים מדי לבית המשפט.

עם זאת, כל דמוקרטיה מאופיינת בהפרדת רשויות ושמירת האיזונים והבלמים ביניהן. מכאן שמערכת המשפט דמוקרטית במהותה וחיונית למערכת דמוקרטית מתפקדת, גם אם אינה נבחרת ישירות על ידי העם, משום שהיא מונעת ריכוז כוח רב מדי בידי רשות אחרת על חשבון יכולת הציבור לפקח עליה. בנוסף לכך, ניתן לטעון בנקל כי ישנו מערך בחירת שופטים מוסדר, שגם אם אינו חף מבעיות, הוא מגלם את “רצון העם” דרך נציגי הכנסת והממשלה הנבחרים, אלה המרכיבים את הוועדה למינוי שופטים, ושר המשפטים הנבחר המשמש כיושב-ראש הוועדה[7].

שמירה על מעמדה וכוחה המוסדי של מערכת המשפט הכרחית לקיומה של המערכת הדמוקרטית הישראלית ולהבטחת שלטון החוק. זאת, לאור עקרון הפרדת הרשויות, שעניינו יצירת איזון ביניהן על מנת להבטיח שאף אחת מהן לא תצבור כוח בלתי מרוסן שיאפשר לה לחמוק מביקורת ציבורית ובכך, להפקיע את הריבונות מידי העם. מאחר שמדובר ברשות שלטונית אשר נמצאת תחת מתקפה מצד רשות אחרת, הגוף היחיד היכול להסדיר את היחסים, הבלמים והאיזונים בין שלוש הרשויות המרכיבות את המנגנון המדינתי-דמוקרטי בישראל הוא המדינה עצמה.

מה רוצים להשיג

הגנה על מעמד הרשות השופטת

מטרת המדיניות שתוצע במסמך זה היא כפולה.

מבחינה תודעתית, מטרתה להתוות דרך פעולה לביסוס מעמד מערכת המשפט בכלל ובית המשפט העליון בפרט כגופים דמוקרטיים, החיוניים לתפקוד הדמוקרטיה הישראלית על אף שאינם גופים נבחרים, הן בקרב נבחרי הציבור והן בשיח הציבורי הכללי.

המדיניות שתוצע תחזיר את המתחים והאיזונים הטבעיים בין הרשויות בשלטון דמוקרטי לממדיהם התקינים; תגביר את אמון הציבור במערכת המשפט הישראלית; ותמסגר את מקומן של הרשויות האחרות, בעיקר המבצעת, כחלק מהמערכת הדמוקרטית (המורכבת מכמה רשויות ונסמכת על האיזון ביניהן) ולא כמצויות מעליה.

מבחינה מבנית, מטרת המדיניות היא ליצור מסגרת איזונים חוקית ופוליטית שתקשה על פגיעה במערכת המשפט באופן המחזק רשות אחת על פני אחרת, ושעלול להפר באופן בוטה את האיזון הנדרש בין שלוש הרשויות. זאת, תוך שמירה על יכולתן של הכנסת והממשלה לבצע רפורמות בתחום ולהביא לידי ביטוי את רצון הבוחרים. 

כיצד ייבחנו הדרכים לפתרון הבעיה

באיזו מידה תתרום כל אחת מהדרכים למימוש מטרת המדיניות להגברת אמון הציבור במערכת המשפט ולביצור מעמדה וסמכויותיה? באיזו מידה הן עולות בקנה אחד עם עקרון הממלכתיות? ומה ההיתכנות הפוליטית שלהן?

הפיתרונות האפשריים השונים לבעיה אשר יוצגו בהמשך ייבחנו הן לאור המידה שבה הם מקדמים את היעדים הנגזרים ממטרת המדיניות שתוצע בנייר זה, והן לאור המידה שבה ניתן לבצע אותם בפועל. יעדים ושיקולים מעשיים שנבחרו כבעלי חשיבות גדולה יותר מהאחרים יופיעו ראשונים מבחינת סדר ההצגה.

יעדים

מה אפשר לעשות

מעצירת הפגיעה במעמד בית המשפט ועד עיגון האיזון בין הרשויות בתקנון הכנסת | הדרכים לפתרון הבעיה

עצירת תהליך הפגיעה במעמד מערכת המשפט

במסגרת חלופה זו, ממשלת שמאל-מרכז תפסיק את הפגיעה במעמד בית המשפט ועם זאת לא תנסה לחזק אותו על ידי קמפיין, מאמץ חינוכי או שינוי מבני. זאת, מתוך הנחה שרוב הציבור לא יוצא נגד מערכת המשפט באופן פעיל אם הדבר לא מתודלק בשיח הציבורי על ידי פוליטיקאים שמרנים באופן היוצר התנגדות וחוסר אמון כלפיה. חלופה זו גורסת שעצירת תהליך הפגיעה במעמד מערכת המשפט מספיקה כדי להביא להתחזקותו.

קמפיין ציבורי כולל ומאמץ חינוכי להשבת האמון במערכת המשפט

חלופה זו מציעה להביא לשינוי השפה השלטונית כולה כלפי הדמוקרטיה, שלטון החוק ומערכת המשפט בישראל, לצד מהלך להחזרת נושאי שלטון החוק והדמוקרטיה למרכז תכנית הלימודים במקצוע האזרחות[8].

הניסיון לשנות תפיסה או תודעה ציבורית מתבצע בדרך כלל בשני מישורים: במישור ההסברתי בקרב הציבור הרחב, ובמישור החינוכי בקרב ציבור התלמידים, ודרכם גם במעגלים רחבים יותר: ממוריהם והוריהם ועד לקהילות שאליהן הם משתייכים. השפעת הפעילות באפיק החינוכי נחשבת מעמיקה, יציבה וחזקה יותר בטווח הארוך. לכן, חלופה זו יוצאת מנקודת הנחה שהדרך היעילה ביותר לשינוי תודעתי היא שילוב של קמפיין והפצת מסרים יחד עם תהליך חינוכי, שגם הוא מתוקשר ובמובן זה נרתם לטובת הקמפיין.

הקמפיין המוצע במסגרת חלופה זו יכלול בין היתר ראיונות ייעודיים עם שר המשפטים המוביל את המהלך כולו; וכן טביעת מושגים חדשים בשיח הציבורי (כגון מסגור בית המשפט כשומר זכויות אדם ומגן הדמוקרטיה והאזרחים) ופרסום מאמרי דעה מנומקים בנושא של אקדמאים, פוליטיקאים ומובילי דעת קהל.

המאמץ החינוכי המוצע בה יכלול:

• שינוי מתוקשר של תכנית הלימודים שישים דגש על לימודי האזרחות ונושאי הפרדת הרשויות והדמוקרטיה המהותית בבתי הספר. המהלך יכול לכלול מינוי מפמ”ר\ית (מפקח\ת מרכז מקצוע) למקצוע האזרחות שתשים או ישים דגש על תכנים דמוקרטיים; וכן מתן אפשרות לצוותים המקצועיים במשרד החינוך האחראיים על לימודי האזרחות[9] להכניס את יסודות הדמוקרטיה והפרדת הרשויות כנושאי חובה בתכנית הלימודים לבגרות באזרחות.
• עידוד בתי ספר לפתוח מגמות של חמש יחידות לימוד באזרחות.
• פיתוח ואישור תכניות לימוד חדשות באזרחות המדגישות את אופייה הדמוקרטי של ישראל ומסבירות באופן מעמיק ומפורט את מבנה הדמוקרטיה הישראלית.

שימוש בהסכמים הקואליציוניים ובקווי יסוד הממשלה להבטחת האיזון בין הרשויות

במסגרת חלופה זו האיזון בין רשויות השלטון בישראל יישמר באמצעות שני הכלים המרכזיים שנעשה בהם שימוש בעת הקמת ממשלה: קווי היסוד המביאים לידי ביטוי את עקרונותיה הבסיסיים, וההסכמים בין חברות הקואליציה השונות.

• קווי יסוד הממשלה – ניתן להיווכח בתהליך הצמצום שעבר הסעיף הנוגע לשלטון החוק ולמערכת המשפט בקווי היסוד של הממשלות השונות שקמו בתקופת התדרדרות מעמדו של בית המשפט העליון. הסעיפים הנוגעים בדבר נעו מ”הממשלה מכבדת ותכבד את רשויות השלטון בישראל: את הכנסת ואת בתי המשפט ובראשם בית המשפט העליון של ישראל. הממשלה תפעל לחיזוק גורמי אכיפת החוק”[10] בממשלת אולמרט שהוקמה ב-2006; ועד הסעיף הרזה הנוגע בשלטון החוק מבלי להזכיר את מערכת המשפט או את בית המשפט העליון בקווי היסוד של ממשלת נתניהו שהוקמה ב-2015: “הממשלה תפעל לביצור שלטון החוק בישראל”[11].

במסגרת חלופה זו ייכלל בקווי היסוד של הממשלה שתוקם סעיף שיבטיח הגנה על בית המשפט, שומרי הסף ומערכת שלטון החוק. אומנם מסמך קווי היסוד אינו מנחה על פי רוב את פעילותה המעשית השוטפת של הממשלה, אך תהיה לצעד כזה משמעות סמלית ותקשורתית, מאחר שהוא מבהיר למערכת המשפט ולציבור כי הרשות השופטת ובית המשפט העליון בראשה אינם יעד למתקפה מצד הממשלה. בנוסף, אם אחת מחברות הקואליציה תנסה לפעול להצרת יכולתה של מערכת המשפט למלא את תפקידה, לעובדה שהיא פועלת בניגוד לקווי יסוד הממשלה תוכל להיות משמעות ציבורית שתשפיע על הממשלה כולה.

הסכמים קואליציוניים – במסגרת חלופה זו, ההסכמים בין הסיעות השונות המרכיבות את הקואליציה יכללו סעיף שיבטיח את ביצור מעמד מערכת המשפט ובית המשפט העליון בראשה. הכנסת סעיף כזה יכולה להיות יוזמה של המפלגה המרכיבה את הקואליציה או לחלופין של כל אחת מחברותיה. נוסח אפשרי לסעיף כזה יהיה: “הצדדים יפעלו ליישומם ולהנחלתם של ערכי הדמוקרטיה, ברוח הכרזת העצמאות, תוך שמירת אופייה של מדינת ישראל כמדינת חוק יהודית ודמוקרטית, ושמירה על האיזונים והבלמים שבין הרשויות”.

שינוי סעיף 75 ה לתקנון הכנסת, הקובע באילו נסיבות נשיאות הכנסת רשאית לפסול הצעת חוק, יכול להפוך לכלי מבני שימנע מהצעות חוק הפוגעות באיזונים ובבלמים בין שלוש הרשויות מלהגיע להצבעה במליאת הכנסת וכך יקשה על חקיקה רגילה לשנות את יחסי הכוחות בין הרשויות.

זהו נוסח סעיף 75 ה לתקנון הכנסת כיום:

הערת השוליים לסעיף מציינת: “אין הסמכות כוללת בחובה את הכוח שלא לאשר הצעת חוק בשל הסתייגות ולו העזה ביותר, מהתוכן הפוליטי חברתי של ההצעה, בג”ץ – 742/84 (כהנא נ’ יושב ראש הכנסת)”.

התוספת המוצעת: “נשיאות הכנסת לא תאשר הצעת חוק שלדעתה מפרה באופן מהותי את האיזון שבין שלוש הרשויות הדמוקרטיות במדינת ישראל – הרשות המחוקקת, השופטת והמבצעת, ושמתירה את הבלמים והאיזונים הפועלים על כל רשות מתוקף המבנה החוקי הבסיסי הדמוקרטי של מדינת ישראל”.

העילה המוצעת בחלופה זו לפסילת הצעת חוק אינה נוגעת ישירות להחלשה או חיזוק בית המשפט אלא לשמירה על האיזונים שבין שלוש הרשויות באופן שיגן על כוחה היחסי של כל אחת מהן. לפיכך אם החלופה תיושם, החופש לשנות את סמכויות בית המשפט בחקיקה יישמר, אך במקרה שהרשות המחוקקת תחליט לדון בהחלשת סמכות הרשות השופטת, יהיה עליה להסביר כיצד יוגבל כוחן של הרשות המבצעת או המחוקקת ברובד אחר, או כיצד תחוזק הרשות השופטת ברובד אחר. זאת, באופן שישמור על איזוני הכוח והבלמים בין הרשויות, החיוניים לדמוקרטיה.

ניתוח הדרכים לפתרון הבעיה[12]

עצירת תהליך הפגיעה במעמד מערכת המשפט

חלופה זו מתאפיינת בישימות פוליטית גבוהה במיוחד. עם זאת, היא אינה תורמת כמעט דבר לחיזוק אמון הציבור במערכת המשפט ולביצור מעמדה. אין לה כל השלכה מבנית ארוכת טווח על חיזוק בית המשפט או על הבטחת האיזון בין הרשויות, והיא אינה משפיעה באופן משמעותי על השיח או התפיסה הציבורית של מערכת המשפט. היא אמנם עוצרת את התהליך ההרסני של החלשת בית המשפט שמתרחש כיום, אך אינה מתקנת את נזקיו או מונעת את הישנותו בעתיד. לכן היא זוכה לציון הנמוך ביותר מבין כלל החלופות.

מה צריך לעשות

מדוע עיגון האיזון בין הרשויות בתקנון הכנסת הוא הפיתרון הטוב ביותר

לאחר בחינת היתרונות והחסרונות של הפיתרונות השונים, נייר זה ממליץ על עיגון האיזון בין שלוש הרשויות בתקנון הכנסת. חלופה זו היא האפקטיבית ביותר במימוש מטרת המדיניות שנבחרה: ביצור מעמדה של מערכת המשפט וחיזוק אמון הציבור בה. יתר על כן, מאחר שהיא מסתמכת על נשיאות הכנסת כגוף שאמון על בלימת ניסיון הפגיעה במערכת המשפט, יישומה צפוי להגביר את אמון הציבור בכל שלוש רשויות השלטון. החלופה מחזקת באופן מבני את מערך הבלמים המבטיח את האיזון בין שלוש הרשויות והחיוני לדמוקרטיה מתפקדת, ועם זאת מאפשרת לשלטון לבצע רפורמות במערכת המשפט, בכנסת ובממשלה כל עוד אינן מפרות איזונים אלו. יתרון נוסף של הפיתרון הנבחר הוא היותו מבני וארוך טווח, ולא כזה שהשפעתו מוגבלת לתקופת כהונתה של הממשלה שתבחר ליישם אותו. לצד זאת, הפיתרון הנבחר תורם לחיזוק עקרון הממלכתיות הישראלית מבחינה מבנית ותודעתית כאחד, וניחן בישימות פוליטית גבוהה למדי בהינתן קואליציית מרכז-שמאל.

מדובר באפשרות טובה וחדשנית לשינוי משמעותי בנושא. ניתן אמנם לטעון כנגדה כי יש בה משום פגיעה אפשרית ביכולת החקיקה של חברי הכנסת ועל כן פגיעה בכוחה של הכנסת ובהליך החקיקה הדמוקרטי, אולם יש לזכור כי בסעיף המאפשר פסילת הצעת חוק כיום נעשה שימוש לשם כך ארבע פעמים בלבד בעבר. ברור, אם כן, שנשיאות הכנסת מודעת לכוח הרב שבידה ונזהרת שלא להשתמש בו באופן שיפגע בחופש ובסמכויות חברי הכנסת. יש לציין כי כמו סעיף 75 ה כיום, גם השינוי המוצע יחול על הצעות חוק פרטיות בלבד, אלא אם כן ייקבע אחרת בעתיד. בנוסף לכך, חלק מתקנון הכנסת מעוגן בחוק יסוד הכנסת, אך החלק שבו כלול הסעיף שעליו מדובר בחלופה זו אינו מעוגן בחוק. על מנת לבצע את השינוי המוצע כאן, על המפלגה המרכיבה את הקואליציה להבטיח כי היא זו שתחזיק בתפקיד יו”ר ועדת הכנסת.

ראוי לציין כי אין סתירה בין החלופה הנבחרת לבין חלופות הקמפיין הציבורי הכולל והמאמץ החינוכי להשבת האמון במערכת המשפט והשימוש בהסכמים הקואליציוניים ובקווי יסוד הממשלה להבטחת האיזון בין הרשויות. לפיכך ניתן לבצע את שלושתן כדי לחזק את מעמדה של מערכת המשפט בכל הזירות. הפיתרון שעליו ממליץ נייר זה הוא אמנם האפקטיבי ביותר בהשגת מטרת המדיניות ובעל היתכנות פוליטית גבוהה, אך יישומו תלוי בגודלה וביציבותה של הקואליציה. אם יהיה קושי מסוים ליישמו מבחינה פוליטית, יש להתחיל בחלופת השימוש בכלי המשא ומתן הקואליציוניים ובמסמכי התוויית מדיניות הממשלה והקואליציה. יתרונה הוא שעל אף שהיא חלשה יותר מבחינת יכולתה להביא לשינוי מבני, היא ישימה יותר מבחינה פוליטית, ועדיין משפיעה על מעמדה הרשמי של מערכת המשפט ועל השיח הציבורי והתקשורתי בנושא. בנוסף לכך, באקלים פוליטי שבו לגורמים שמרניים המעוניינים להחליש את בית המשפט העליון עדיין יש כוח והשפעה, כדאי להגיע גם להסכמות ולפשרות דרך ההסכמים הקואליציוניים ומתווה מדיניות הממשלה. זאת, על מנת לעצור את הקמפיין הציבורי נגד מערכת המשפט ולשים קץ למתקפה שבה היא נתונה.

חלופת הקמפיין הציבורי והמאמץ החינוכי אמנם אינה מממשת את מטרת המדיניות במישור המבני, אך עושה זאת היטב במישור התודעתי, ולכן משלימה את שתי החלופות הקודמות שנדונו כאן. היא יכולה להתבצע ברמות שונות בכל ממשלת שמאל-מרכז ממלכתית, כאשר יישומה המלא תלוי בהפניית משאבי ממשלה לקמפיין, להבנייתו, למסגורו ולהפצת מסריו. בנוסף, על מנת לערוך רפורמה בלימודי האזרחות במשרד החינוך, תיק החינוך חייב להישאר בידי מפלגות חברות קואליציה המחויבות לתכנית.

סיכום

נייר מדיניות זה נכתב לאחר עשור שבו מעמדם של מערכת המשפט בכלל ובית המשפט העליון בפרט עורער על ידי גורמים פוליטיים שמרניים, חלקם חברי ממשלה, באופן שאם יימשך עלול למנוע מהרשות השופטת למלא את תפקידה הדמוקרטי.

יש לציין כי מערכת האיזונים והבלמים של הדמוקרטיה הישראלית פגומה מיסודה. הכנסת – הרשות המחוקקת, חסרה כלים יעילים שיאפשרו לה לפקח על הממשלה – הרשות המבצעת. זאת מכיוון שהרוב האוטומטי בה תמיד יהיה שייך לקואליציה. בעידן שבו משמעת קואליציונית היא ככלל זו שמאפשרת את המשך קיומה ויציבותה של הקואליציה, כמעט שאין לאופוזיציה אפשרות ליצור רוב בכנסת כנגד עמדת הממשלה. בשל כך, הגוף היחיד המסוגל לפקח ביעילות על הממשלה בישראל הוא בית המשפט העליון, ומכאן חשיבותו.

תהליך הדה-לגיטימציה וההחלשה של מערכת המשפט יצר שתי בעיות מרכזיות. הבעיה הראשונה היא תודעתית, ונובעת מכך שקמפיין בניצוחם של גורמים פוליטיים שמרניים תקף את מערכת המשפט ובראש ובראשונה את בית המשפט העליון, ושכנע חלק נרחב מהציבור הישראלי בכך שבית המשפט אינו דמוקרטי מכיוון שאינו נבחר. נרטיב זה אף מסגר את בית המשפט כזירה ליברלית אליטיסטית ומנותקת מהעם אשר מגבילה את השלטון הנבחר ופוגעת במשילות. הבעיה השנייה היא מבנית, ונובעת מכך שאין באמת מערכת חוקית המגנה על מעמד בית המשפט ועל האיזון בין הרשויות מפני ממשלה אנטי-ממלכתית המנסה להחליש את יכולת הפיקוח עליה.

נייר זה ביקש להתמודד עם בעיות אלו דרך ביצור כוחה וחיזוק מעמדה של הרשות השופטת, מבלי להחליש את שתי הרשויות האחרות ובאופן שיאפשר להן לערוך שינויים בתחום כל עוד האיזון בין הרשויות נשמר ומתקיים פיקוח כלשהו על הממשלה. לשם כך נבחנו בו פיתרונות אפשריים שונים: קמפיין תקשורתי וחינוכי לחיזוק ההכרה הציבורית בחשיבותו ותפקידו הדמוקרטי של בית המשפט; עיגון מעמדו של בית המשפט בהסכמים הקואליציוניים ובמסמך היסוד של מדיניות הממשלה; והבטחת האיזון ביחסים בין הרשויות על ידי שינוי תקנון הכנסת, כך שנשיאות הכנסת תוכל לפסול הצעות חוק הפוגעות באופן מהותי באיזונים ובבלמים שבין שלוש רשויות השלטון בישראל. לאחר שקילת היתרונות והחסרונות של כל חלופה לאור מידת עמידתה ביעדים של חיזוק אמון הציבור במערכת המשפט, ביצור מעמדה וממלכתיות, ובשיקול מעשי של ישימות פוליטית, הומלץ בנייר על הבטחת האיזון ביחסים בין שלוש הרשויות באמצעות שינוי תקנון הכנסת.

יש לקוות שיישום המדיניות המוצעת כאן יתרום לשמירת יציבותה של המערכת הדמוקרטית בישראל, התלויה בין היתר ביחסים בריאים ומאוזנים בין שלוש הרשויות ובעיקר בין הממשלה לבין הרשות השופטת. זאת, באופן שיאפשר למערכת הפוליטית לבצע רפורמות במערכת המשפט בשעת הצורך מצד אחד, ויבטיח את יכולתה של הרשות השופטת לפקח על הממשלה מצד שני, כשני היבטים משלימים החיוניים לתפקודה התקין של הדמוקרטיה הישראלית.

נספח – טבלת ניתוח החלופות

 מילון מונחים

רשימת מקורות

ברק, אהרון. המהפכה החוקתית: זכויות יסוד מוגנות. משפט וממשל א’ תשנ”ב.

גרוס, אייל. “מינוי איילת שקד לשרת המשפטים עלול לאיים על עצמאות מערכת המשפט”. הארץ, 7.15.15.

גרינצייג, אבישי. “שקד נגד בכירי מערכת המשפט: “שתיקתכם מול מתקפות השמאל רועמת”. מעריב, 3.1.19.

“המדד השנתי לביצועי המגזר הציבורי של אוניברסיטת חיפה”. אוניברסיטת חיפה, 2018.

הרמן, תמר. “מדד הדמוקרטיה הישראלית”. המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2018.

הרמן, תמר. “מדד הדמוקרטיה הישראלית”. המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2019.

ולמר, תומר. “המפקח על האזרחות פוטר: “לא החלטה מקצועית”. ynet, 5.8.12.

כהן, עמיחי. “פסקת ההתגברות: איזונים ובלמים של המוסדות הפוליטיים ומערכת המשפט”. המכון הישראלי לדמוקרטיה, מאי 2018.

לוי-וינריב, אלה. “התוכנית של שקד: ביטול הוועדה למינוי שופטים ומינוי שופטי עליון ע”י הפוליטיקאים”. גלובס, 18.3.19.

ליס, יהונתן. “מנדלבליט נגד חוק היועמ”שים: משילות אינה שקולה להפעלת סמכות ללא גבולות”. הארץ, 22.10.18.

“נתניהו יקדם מרתון הצבעות על בית המשפט מיד לאחר השבעת הממשלה”. מעריב, 13.5.19.

סבן, אילן. “תגובת־הנגד הפוליטית ל’מהפכה החוקתית'”. המרחב הציבורי 13, 2018-2017.

קווי היסוד של מדיניות הממשלה ה-31. ארכיון הכנסת, 2006.

קווי היסוד של מדיניות הממשלה ה-34. ארכיון הכנסת, 2015.

קשתי, אור. “האזרחות החדשה: הרבה יותר יהודית”. הארץ, 18.12.15.

תקנון הכנסת – החלטות בענייני נוהל כללי האתיקה והחלטות ועדת האתיקה. ארכיון הכנסת, 30.4.19.

[1] דוגמאות בולטות לכך הן חוק היועמ”שים, פסקת ההתגברות ומהלכים פוליטיים בוועדה למינוי שופטים. מהלכים אלו מוכשרים בתודעה הציבורית באמצעות מתקפות פומביות וחזיתיות על מערכת המשפט מצד שרי וראש הממשלה בכלל והשר הממונה עליה בפרט.

[2] ראו מאמרו של אהרון ברק “המהפכה החוקתית: זכויות יסוד מוגנות”.

[3] ראו מאמרו של אילן סבן “תגובת הנגד הפוליטית אל ‘המהפכה החוקתית'”.

[4] אייל גרוס מציג ניתוח דומה במאמרו באותו נושא.

[5] ראו מדד הדמוקרטיה הישראלית 2018 , עמ’ 90-94.

[6] ראו מדד הדמוקרטיה הישראלית 2019, עמ’ 48.

[7] ראו לדוגמה את מאמרו של סבן. לדיון נוסף, המקיף והעדכני בנושא, ראו את מחקרו של עמיחי כהן מהמכון הישראלי לדמוקרטיה “פסקת ההתגברות: איזונים ובלמים של המוסדות הפוליטיים ומערכת המשפט”, עמ’ 37-39, 7. כהן טוען כי הדיון לא אמור להיות על כוחו של בית המשפט אלא על כוחה של הכנסת, הנשלטת כיום לחלוטין על ידי הממשלה. בנוסף מזכיר כהן כי לחברה הישראלית מספר מאפיינים ייחודיים, המצביעים על כך שלבית המשפט צריכה להיות יכולת ביקורת שיפוטית חזקה כדי לשמור על הערכים הדמוקרטיים.

[8] שר החינוך לשעבר נפתלי בנט נקט בצעדים דומים למטרה הפוכה: כדי להפוך את לימודי האזרחות לאתנוצנטריים, מוגבלים ומצומצמים יותר מבחינת תפיסת הדמוקרטיה.

[9] ראוי לציין כי מרחב פעילותם של הצוותים המקצועיים במשרד החינוך האחראיים על לימודי האזרחות צומצם באופן מהותי בעשור השני של שנות האלפיים על ידי גורמים פוליטיים שמרניים.

[10] ראו בקווי היסוד של מדיניות ממשלת אולמרט מ-2006.

[11] ראו בקווי היסוד של מדיניות ממשלת נתניהו מ-2015.

[12] ניתוח מפורט של הדרכים לפתרון הבעיה מופיע בטבלה שבנספח.