הרפורמה להגברת הגמישות הניהולית במערכת החינוך | חוק ההסדרים 2021

בבסיס הרפורמה המוצעת עומד רעיון העברת הסמכויות התקציביות והפדגוגיות ממשרד החינוך אל מנהלי בתי הספר. לצד העברת הסמכויות הפדגוגיות ייכנס משרד החינוך לתהליך רציף של מדידה חינוכית וקביעת “מדד תוצאות”, אשר יפורסם לציבור. כמו כן, משרד האוצר יהיה מעורב בקביעת הקבצי הסמכויות שיקבלו בתי הספר. למעשה, העקרון המארגן של הרפורמה הוא יצירת תחרות בין מוסדות חינוך וחיזוק המגמות הקיימות ממילא של הפיכת החינוך ל”שוק חינוך”, ככל הנראה מתוך ההנחה כי תחרות בין מוסדות חינוך משפרת את איכות החינוך.

הרפורמה מכילה אלמנטים אשר עלולים להרחיב את הפערים במערכת החינוך הישראלית, חסרים בה נתונים ופרטים קריטיים רבים, והיא אינה מקדמת עצמאות פדגוגית אמיתית.

רפורמה רגישה שכזו, הנוגעת בכמה מחוקי התשתית של מערכת החינוך, וללא קשר ישיר לתקציב המדינה, יש להוציא מחוק ההסדרים עוד לפני ההצבעה בממשלה, על מנת שיהיה ניתן בהמשך לתקן את הליקויים החמורים בה.

עיקרי ההמלצה בטיוטת חוק ההסדרים

ההצעה מבקשת להעביר למוסדות חינוך ולרשויות המקומיות סמכויות שונות בתחומים התקציביים, ארגון הלימודים והתאמות בתכנית הלימודים. התכנית מבוססת על חלוקת מוסדות החינוך והרשויות להקבצים בהתאם ליכולות ניהוליות, מאפיינים סוציו-אקונומיים ותוצאות המדדים השונים של כל בית ספר. מידת הגמישות הניהולית ומעורבות משרד החינוך תיגזר מהמיקום של כל בית ספר בהקבצים השונים. בהתאם, צידה השני של התכנית הוא הליך מדידה עקבי ורציף של “התוצאות החינוכיות”.

בית ספר שייכנס לרפורמה יוכל לקבוע את התכנית הבית ספרית ולתקצב אותה בהתאם להקבץ בו הוא נמצא. בתי הספר יקבלו לידיהם סמכות תקציבית של הפעלת סל גמיש, סמכות פדגוגית לערוך שינויים בתכנית הלימודים וסמכות ארגונית לשינוי מתכונת הלימודים. מנהלי בתי ספר בהקבץ הגבוה ביותר יקבלו את מירב הסמכויות בשלושת האספקטים הללו.

רפורמה זו מציבה מספר בעיות יסודיות כפי שיפורטו להלן.

הרפורמה אינה מתאימה לחקיקה דרך חוק ההסדרים

הטיפול ברפורמה זו במסגרת חוק ההסדרים אינו ראוי, בלשון המעטה. לרפורמה השלכות יוצאות דופן בהיקפן על מערכת החינוך הישראלית כי היא נוגעת במבנים הבסיסיים של המערכת ובשאלות חלוקתיות, תוך שינוי מהותי בחוקי התשתית של מערכת החינוך הישראלית, ביניהם חוק לימוד חובה וחוק חינוך ממלכתי. למרות זאת, במסגרת ההצעה לא מוצגים נתונים משמעותיים, לדוגמה חלוקות התקציב הקיימת והעתידית, כך שמלוא השלכותיה אינו ברור.

עקרונותיו הבסיסיים של המשטר הדמוקרטי (ראו למשל בג”ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע”מ נ’ ממשלת ישראל, נט(2) 14 (2004) והנחיית היועץ המשפטי לממשלה 2.3005, כמו גם דוחות מבקר המדינה בנושא) אינם עולים בקנה אחד עם העברת רפורמה חינוכית מקפת ללא דיון מקיף וייחודי בכנסת – דיון המבטיח השתתפות ציבור, בחינה ראויה של ההשלכות ושמירה ראויה על עקרונות הפרדת הרשויות, ההשתתפות והייצוגיות.

הרפורמה תפגע באיכות החינוך

סוג רפורמה זה מזכיר במידה רבה את רפורמת No Child Left Behind בארה”ב, אשר חיזקה מגמות של מדידה והובילה ליצירת תחרות. הספרות שחקרה את הרפורמה הבהירה את הטעות הגלומה בהנחה לפיה בחירה במוסד החינוך ומדידת תפוקותיו יובילו לעלייה באיכות החינוך ובגיוונו. אי-השוויון המבני בחינוך האמריקאי הוביל לכך שבחירה וקביעת מדדים, מבלי להציע מנגנונים לסיוע ולחיזוק בתי הספר המשרתים אוכלוסיה מוחלשת, איפשרו יצירת פערים חינוכיים. בד בבד, הצורך להתחרות על לבם של התלמידים ושל הוריהם עיצב את התמריצים של בתי הספר, לאו דווקא לכיוונים של מצוינות ויצירתיות פדגוגית.

מדידות מסוג זה מייצרות תיוג וסימון של אוכלוסיות ומוסדות חינוך ומביאות, בתהליך של “נבואה המגשימה את עצמה” לתוצאות שליליות. ברפורמה הנוכחית “שיטת ההקבצים” הופכת חשש זה לוודאות מוחלטת, בין השאר משום שמעורבות משרד האוצר בקביעת ההקבצים. מוסדות החינוך מגיבים למדידות מסוג זה פעמים רבות בהדרת, הסללת והנשרת אוכלוסיות מוחלשות מהמערכת. תופעה זו אף עלולה להוביל ללחצים מצד הורים לעבור לשיטות רישום המבוססות על בחירת הורים ומכאן התעצמות נוספת של הפערים באיכות החינוך והתאמתה לרקע הכלכלי-חברתי ממנו מגיעים התלמידות והתלמידים. סוגיות אלו מתחדדות נוכח העדרם של מנגנוני פיקוח או הסדרה על פעילות מוסדות החינוך או הרשויות המקומיות.

אין זו באמת עצמאות פדגוגית

לצד הפגיעה הפוטנציאלית העמוקה בשוויון, אין מדובר בהגדלת העצמאות הפדגוגית הממשית של צוותי החינוך. הרעיון של חיזוק העצמאות הפדגוגית מבוסס על אמון אמיתי בצוותי חינוך, על חיבור הצוותים לקהילה ועל עבודה פדגוגית עם חזון חינוכי. כל אלה אינם מתיישבים עם מדידה קבועה ורציפה.

בנוסף, כאמור, עצמאות פדגוגית מחייבת הסדרים המבטיחים שוויון במערכת החינוך ורגולציה משמעותית על ההתנהלות התקציבית (ולא הפדגוגית). הדברים מתחדדים נוכח אי השוויון הקיים במערכת החינוך בישראל, שהוא הגבוה בקרב המדינות המפותחות ונוכח ההפרטה העמוקה במערכת שאינה מלווה ברגולציה ראויה וגוררת במקרים רבים אי ניצול של תקציבי מדינה. למעשה, דגש על תפוקות ומדידה רציפה יגרום להמשך הפגיעה בלמידה ובהוראה ובמעמד הפרופסיונאלי של המורים. מחקר אקדמי נרחב מצביע כי מדיניות המכוונת ליעדים צרים ומדידים לכאורה היא מדיניות הפוגעת ביצירתיות, במעמד המורה ובאיכות החינוך. כך לדוגמה, בפינלנד – שאל מערכת החינוך שלה רבים נושאים עיניים – העצמאות הפדגוגית ניתנה לבתי הספר במסגרת רפורמות המבטיחות שוויון במערכת החינוך וכמעט ללא מבחנים עתירי סיכון.

אם משרד החינוך מבקש להשתחרר מהאחידות ומקביעת החלטות מרוכזת, עליו לאפשר למוסדות החינוך לבחור את תחומי החינוך ואת השיטות הפדגוגיות בתיאום עם הקהילה, בלי להעמיד את המוסדות הללו במצב של תחרות סמויה או גלויה אחד עם השני.

כמו כן, במסגרת ההצעה אין כל התייחסות למבנה תקצוב מוסדות החינוך או להשלכות מלאות של שיטת ההקבצים. ללא נתונים ברורים לגבי אופן מתן התקצוב ביחס למדד החברתי-כלכלי של הרשויות והשכונות בהם ממוקמים בתי הספר, לא ניתן להבין את ההשפעות של הרפורמה המוצעת.

איך ניתן לתקן את ההצעה

שינוי במערכת החינוך צריך להעשות שלא במסגרת חוק ההסדרים ולאחר דיון מעמיק לגבי השלכות הרפורמות. כל רפורמה בחינוך, לא כל שכן לאחר משבר הקורונה, צריכה להתמודד באופן מעמיק עם הפערים במערכת החינוך, שהם הגבוהים בעולם המפותח ומשפיעים בראש וראשונה על האפשרויות הפתוחות בפני התלמידה או התלמיד בהתאם למוצא ורקע סוציו-אקונומי. לשם כך צריך לקדם שתי סוגיות מרכזיות:

• שינוי תקצוב מערכת החינוך בשלושה אופנים: ראשית, תקצוב של כל שלבי מערכת החינוך על בסיס מדד הטיפוח של התלמידים. שנית, תקצוב דיפרנציאלי משמעותי אשר ישווה את יכולתן של רשויות מוחלשות להשקיע בחינוך ליכולת של הרשויות החזקות. שלישית, ביטול תשלומי ההורים במערכת החינוך.
• שינוי אופן הרישום במערכת החינוך כך שלא יתבסס על בחירת הורים.

כמו כן, הגדלת העצמאות הפדגוגית של צוותי החינוך חייבת להיות מבוססת על מערכת של אמון וחיזוק צוותי ההוראה בתחום הפדגוגי, לצד הקטנת התחרות בין מוסדות חינוך ופיקוח הדוק בסוגיות הלא פדגוגיות – ניהול כספי בית הספר, זכויות עובדים ושמירה על שוויון.

לשם כך נדרשת המערכת לצמצם את מספר בחינות הבגרות המחייבות, לצמצם את תכני הלימוד המחייבים ולאפשר יוזמה והובלה של צוותי החינוך ביחד עם קהילות בתי הספר, לצד מתן הכשרה וסיוע משמעותיים מהמשרד ללא יצירת תחרות במדידה בלתי נגמרת. אין ספק כי על תהליך זה להתבצע רק  לאחר עבודה מתוכננת ומתמשכת אשר תוביל לכריתת ברית חדשה בין המדינה לצוותי ההוראה – אמון במורים מצד אחד ובניית אחריותיות של המורים מהצד השני.

העצמאות הפדגוגית צריכה להוביל לצמצום אפשרויות בחירת ההורים והקפדה הדוקה על שוויון בקבלה, הנשרה וכו’. ללא פעולות אלו יתחזקו מגמות הפיכת החינוך לשוק  פרוע. עלינו לזכור כי הניסיון העולמי מוביל למסקנות ברורות – רפורמות מבוססות שוק פוגעות לא רק בשוויון, אלא גם במצוינות המערכת.